I OSK 71/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 429/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdynia na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 429/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miasta Gdynia na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. (winno być [...] kwietnia 2013 r.) nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. Ł., karta mapy 96, oznaczonej jako działka nr 1, dla której Sąd Rejonowy w Gdyni prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własności Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, po rozpoznaniu wniosku M.L., orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Organ ustalił opłatę z tego tytułu w wysokości 75 300 zł, przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 50%, ustalonej na podstawie art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, dalej ustawa o przekształceniu). Stwierdził także, że Agencja Nieruchomości Rolnych zobowiązana jest do przekazania na rzecz Prezydenta Miasta Gdyni opłaty za przekształcenie w wysokości 25%. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddział Terenowy w Gdańsku z siedzibą w Pruszczu Gdańskim zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu poprzez nieprawidłowe zastosowanie 50% bonifikaty, naruszenie art. 4 ust. 14 tej ustawy poprzez nieprawidłowe ustalenie obowiązku przekazania na rzecz Prezydenta Miasta Gdyni opłaty z tytułu przekształcenia w wysokości 25%, jak również naruszenie przepisów art. 7 i art. 107 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieprawidłowe odstąpienie od uzasadnienia decyzji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Pomorski uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zobowiązania Agencji Nieruchomości Rolnej do przekazania na rzecz Gminy Miasta Gdynia 25% opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o umorzył postępowanie w tym zakresie. W pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskodawca jest następcą prawnym osoby fizycznej, która posiadała prawo użytkowania wieczystego przed dniem 5 grudnia 1990 r., które ustanowione zostało na okres 99 lat. Stosownie do art. 4 ust. 9 ustawy o przekształceniu możliwym było udzielenie wnioskodawcy 50% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że z gramatycznej wykładni przepisu zawartego w art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) nie sposób wyprowadzić wniosku, że starosta uprawniony jest do podjęcia decyzji o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia. Brak jest więc przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia tej kwestii (sprawy) w drodze decyzji. Wojewoda uznał także, że organ I instancji niesłusznie, na postawie art. 107 § 1 k.p.a., odstąpił od uzasadnienia decyzji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina Miasta Gdynia domagając się jej uchylenia w części (w punkcie 4) oraz umorzenia postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W skardze zarzucono organowi II instancji naruszenie art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu w związku z art. 23 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię. Skarżąca wskazała, że ustawa o przekształceniu odnosi się w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie, jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym Agencja Nieruchomości Rolnych. W związku z tym art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu, mimo że pozostaje w związku z art. 23 ust. 3 u.g.n., dotyczy wszystkich nieruchomości, za których przekształcenie pobierana jest opłata. Podkreśliła, że prawo do 25% należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiącej dochód powiatu wynika z tego samego stosunku administracyjnego, w zakresie którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i o opłacie. O prawie tym orzeka się więc w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie należy rozstrzygać o kwestii rozliczenia między gminą a podmiotem, któremu Skarb Państwa powierzył wykonywanie prawa własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu brak jest podstawy prawnej do wydania przez starostę rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej od użytkownika wieczystego opłaty z tytułu przekształcenia. Sąd podkreślił, że przede wszystkim takie rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach sprawy prowadzonej na wniosek użytkowników wieczystych, które ma sprowadzić się do przekształcenia przysługującego im prawa i określenia opłaty z tego tytułu na rzecz dotychczasowego właściciela. Kwestia ewentualnych rozliczeń między powiatem a Agencją nie mieści się zatem w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej. Ponadto, skoro przepis art. 23 ust. 3 u.g.n., do którego odsyła art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu używa określenia "wpływy", to kierując się językowym znaczeniem tego określenia należy przez to rozumieć należność uzyskaną, więc kwotę otrzymaną w wyniku wykonania decyzji o przekształceniu. Niewątpliwie zaś, zdaniem Sądu, wykładnia językowa przepisu art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu nie pozwala na wyprowadzeniu normy przyznającej kompetencje staroście do podjęcia decyzji o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazaniu powiatowi 25% opłaty uzyskanej z tytułu przekształcenia, w przeciwieństwie do norm wynikających między innymi z ustępów 1, 2, 3, 7, 9, 10, 11 i 12 tego przepisu, stanowiących o zakresie przyznanych staroście kompetencji w sprawie rozstrzygnięcia o przekształceniu. Tak więc forma decyzyjna załatwienia sprawy obejmuje przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz opłaty. Ustawodawca nie przewidział natomiast kompetencji do podejmowania władczej decyzji w zakresie orzekania o potrąceniu 25% środków uzyskanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Ponadto zdaniem sądu pierwszej instancji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w której orzeka jako starosta prezydent miasta na prawach powiatu, gmina miasta na prawach powiatu nie ma interesu prawnego wywodzonego z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu. Przepis ten, nie kreuje bowiem materialnoprawnych uprawnień dla powiatu do domagania się wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Niewątpliwie powiat ma jedynie interes faktyczny, polegający na wpływie środków osiąganych z opłat za przekształcenie. Sąd zaznaczył, że ocena braku interesu prawnego po stronie skarżącej także stanowiła przyczynę oddalenia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Gdyni zaskarżając go w całości, domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 50 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że Gmina Miasta Gdyni nie ma interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi. Ponadto zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu w związku z art. 23 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie pozwalają na wyprowadzenie normy przyznającej staroście kompetencje do podjęcia decyzji o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% opłaty uzyskanej z tytułu przekształcenia oraz, że nie wynika z nich interes prawny do wniesienia przez gminę miasta na prawach powiatu skargi oraz art. 3 ust. 1 pkt.1 ustawy o przekształceniu poprzez nieuwzględnienie, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty, a skarga została wniesiona przez Gminę Miasta Gdyni uprawnioną do 25% należnej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zasadniczą kwestią która rzutowała na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji z którym nie zgadza się skarżąca kasacyjnie, jest to czy w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego dopuszczalne jest zamieszczenie rozstrzygnięcia o potrąceniu 25 % opłaty ustalonej w tej decyzji na rzecz Miasta Gdyni na podstawie art. 4 ust. 14 tej ustawy w zw. z art. 23 ust. 3 u.g.n. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależało, czy Miasto Gdynia posiada interes prawny uprawniający je do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji odpowiedział negatywnie na pierwsze pytanie co skutkowało przyjęciem braku interesu prawnego skarżącego Miasta Gdyni a w rezultacie oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przyjmuje je za swoje. Z treści art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu wynika, że do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast art. 23 ust. 3 u.g.n. stanowi, że od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu na obszarze którego położone są te nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że prawo do opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przysługuje w niniejszej sprawie Agencji Nieruchomości Rolnych i mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa wykonywanych przez tą Agencję i to ona jest adresatem dokonania potrącenia wynikającego ze wskazanych przepisów. Nie sposób jednak przyjąć jak to twierdzi skarżące kasacyjnie Miasto Gdynia, że o tym obowiązku należy rozstrzygnąć w decyzji o przekształceniu. Za Sądem pierwszej instancji należy bowiem powtórzyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, że uprawnienie starostwa powiatowego w myśl art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ogranicza się do potrącenia 25% środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25 % środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych oraz opłaty wskazanej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślić należy, że w zakresie opłaty związanej z przekształcaniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, staroście przysługuje prawo tylko do jej czwartej części i to nie na podstawie wykonywania uprawnień statio fisci Skarbu Państwa, ale jako organowi samorządu terytorialnego, albowiem kwota ta stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) na obszarze której położona jest nieruchomość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 99/08, Lex nr 528051). Z powołanych przez skarżące kasacyjnie miasto przepisów nie wynika jednakże uprawnienie organu orzekającego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do orzekania o obowiązku przekazania przez dotychczasowego właściciela 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz powiatu, na którego obszarze położone są nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach sprawy prowadzonej na wniosek użytkowników wieczystych, które ma sprowadzić się do przekształcenia przysługującego im prawa i określenia opłaty z tego tytułu na rzecz dotychczasowego właściciela. Kwestia ewentualnych rozliczeń między powiatem a Agencją w żadnym razie nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej. Co więcej, skoro przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości używa określenia "wpływy", to kierując się językowym znaczeniem tego określenia należy przez to rozumieć należność uzyskaną, wiec kwotę otrzymaną w wyniku wykonania decyzji o przekształceniu. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., ani też z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 6 ustawy o samorządzie województwa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. (tak B. Adamiak, J. Borkowski, KPA . Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 396). Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej. W doktrynie prawa i judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy. Przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z gramatycznej wykładni przepisu zawartego w art. 4 ust. 14 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie sposób wyprowadzić wniosku, że starosta uprawniony jest do podjęcia decyzji o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia. Ustawodawca przewidział decyzyjną formę załatwienia sprawy w formie czasownikowej, ale tylko i wyłącznie w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i opłaty. Nie przewidział natomiast kompetencji do podejmowania władczej decyzji w zakresie orzekania o potrąceniu 25% środków uzyskanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Jednocześnie, z powyższych względów, Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1090/10 i w wyroku z dnia 14 marca 2011r sygn. akt II SA/GL 1188/10 (dostępnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym prawo do 25% należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiącej dochód powiatu wynika z tego samego stosunku administracyjnego, w zakresie którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i opłacie, wobec czego o tym prawie orzeka się w drodze administracyjnej i to w drodze decyzji. Sąd ten uznał bowiem, że należy przyjąć liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych do wydania decyzji, a nawet domniemanie formy decyzji. W niniejszej sprawie takiego podejścia zaakceptować nie można. Dokonana wykładnia w zaskarżonym wyroku jest w pełni prawidłowa. Wynika z konstytucyjnej zasady praworządności, ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa". Reguła ta ma w pełni zastosowanie w postępowaniu administracyjnym (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Autorytatywna konkretyzacja praw lub obowiązków jednostki w formie decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko gdy dają temu podstawy przepisy materialnego prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki posługując się dwiema podstawowymi metodami: – po pierwsze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, – po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest autorytatywna konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Wyżej przedstawionej wykładni prawa nie przeczy też stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 13 lipca 2011 r., III CZP 35/11 (Lex nr 852345) który orzekł, że niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie, w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych. Stanowisko to bowiem nie oznacza, że rozstrzygnięcie to ma zawierać się w decyzji o przekształceniu. Sam Sąd Najwyższy wskazał na drogę postępowania administracyjnego ale inną niż proponuje się w skardze kasacyjnej. Powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość do której prawo podlega przekształceniu wchodzi w skład Zasobu Własności nieruchomości Skarbu Państwa, co do którego wykonywanie prawa własności powierzono zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Agencji Nieruchomości Rolnych i związane z tym przewidywane trudności z wyegzekwowaniem należnej Miastu Gdyni części opłaty. Sposób dochodzenia tych należności, będących należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, regulują przepisy innych ustaw niż ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, między innymi ustawa o finansach publicznych, która określa procedury rozliczeń pomiędzy jednostkami samorządowymi a Skarbem Państwa. Wskazywanie konkretnych uregulowań wobec braku podstaw kasacyjnych w tym zakresie, wykraczałoby poza granice zaskarżenia. Przechodząc do kwestii oceny interesu prawnego skarżącego Miasta Gdyni, przypomnieć należy, czego zdaje się nie dostrzega autorka skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji brak interesu prawnego skarżącego wywiódł z tego, że w sprawie dotyczącej przekształcenia nie można orzekać o potrąceniu 25 % opłaty na rzecz Miasta Gdyni. Dlatego Sąd ten słusznie przytaczając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 nie polemizuje z nim i go nie podważa, bowiem spór co do tego czy gmina miasta na prawach powiatu może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą dotyczącą postępowania administracyjnego w którym decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tego miasta wykonujący zadania starosty, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia. Bowiem nawet gdyby przyjąć, że taką legitymację co do zasady ma, to w niniejszej sprawie z powodu niemożliwości orzekania w niniejszej sprawie o potrąceniu 25 % opłaty na rzecz tego miasta, skarga i tak podlegałaby oddaleniu. Podstawy interesu prawnego skarżącego nie da się wywieść z przepisu art. 23 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, że można jedynie dopatrywać się u skarżącego interesu faktycznego. W tych okolicznościach nie można zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu a także art. 50 § 1 p.p.s.a. Z powyższych względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.