I OSK 737/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 555/14 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 555/14 uwzględnił skargę E. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Starosta I. decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] ustalił na rzecz E. K., J. K., A. K., D. K., K. K. i N. K. odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto I. własności nieruchomości położonej przy ul. S. w I., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. Odpis powyższej decyzji, przesłany w dniu 12 lipca 2013 r. radcy prawnemu H. P., reprezentującej w toku postępowania administracyjnego E. K., doręczony został pełnomocnikowi strony w dniu 25 lipca 2013 r. W dniu 17 lipca 2013 r. do Starosty I. wpłynęło pismo w/w radcy prawnego z 15 lipca 2013 r., którym poinformowała organ o wypowiedzeniu z dniem 15 lipca 2013 r. pełnomocnictwa udzielonego jej przez skarżącą. E. K. pismem z 22 lipca 2013 r. wystąpiła do Starosty I. o przesłanie jej korespondencji ostatnio kierowanej do pełnomocnika celem zapoznania się z nią i ustosunkowania do jej treści w związku z rezygnacją pełnomocnika z reprezentowania jej. W odpowiedzi na powyższe przesłano skarżącej odpis decyzji z [...] lipca 2013 r., który doręczony został stronie 8 sierpnia 2013 r. W dniu 16 sierpnia 2013 r. E. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu. Organ uznał, że skoro wypowiedzenie pełnomocnictwa nastąpiło w dniu 15 lipca 2013 r. pełnomocnik powinien działać za stronę do 29 lipca 2013 r. i jego obowiązkiem było poinformowanie skarżącej o wydanym przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięciu. Wynika to z treści art. 94 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", zgodnie z którym adwokat lub radca prawny, który wypowiedział pełnomocnictwo, obowiązany jest działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Zdaniem organu, skoro decyzję z [...] lipca 2013 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącej 25 lipca 2013 r., tj. w dacie, w której powinien reprezentować stronę, termin do wniesienia odwołania upłynął 8 sierpnia 2013 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła E. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 555/14 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że stanowisko organu jest wadliwe. Zdaniem Sądu, Wojewoda Kujawsko–Pomorski nie rozważył skutków prawnych oświadczenia skarżącej zawartego w piśmie z 22 lipca 2013 r. w świetle treści stosowanego przez analogię art. 94 § 2 K.p.c., z którego końcowej części wynika, że pełnomocnik, który wypowiedział pełnomocnictwo, nie jest zobowiązany działać przez dwa tygodnie od wypowiedzenia pełnomocnictwa, jeżeli mocodawca zwolni go z tego obowiązku. Sąd podkreślił, że przedmiotowe pismo złożone zostało do Starosty I. 22 lipca 2013 r., tj. przed dokonaniem doręczenia decyzji radcy prawnemu H. P. (co nastąpiło 25 lipca 2013 r.) i mimo, że skarżąca nie wypowiedziała się wprost, że zwalnia pełnomocnika z obowiązku reprezentowania jej jeszcze przez dwa tygodnie od wypowiedzenia pełnomocnictwa, to oświadczeniu zawartemu w piśmie przypisać należy taki skutek, skoro z oświadczenia wynika, że skarżąca pragnie osobiście – a więc bez udziału byłego pełnomocnika – zapoznać się i ustosunkować do pism kierowanych przez organ. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli w ocenie organu wypowiedź skarżącej nie była dostatecznie jasna, to stosując art. 9 K.p.a. powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie oświadczenia. Sąd uznał, że w dniu 25 lipca 2013 r., tj. w momencie doręczenia decyzji z [...] lipca 2013 r., radca prawny H. P., nie była już pełnomocnikiem skarżącej zobowiązanym do działania, doręczenie jej decyzji było więc nieskuteczne i nie spowodowało rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło z momentem doręczenia bezpośrednio skarżącej, tj. 8 sierpnia 2013 r. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem z dniem 22 sierpnia 2013 r., a więc odwołanie złożone 16 sierpnia 2013 r. nie może być uznane za wniesione z uchybieniem terminu. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że Wojewoda Kujawsko–Pomorski naruszył art. 134 K.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające takie uchybienie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby Wojewoda prowadził jakiekolwiek postępowanie odwoławcze, co uzasadniałoby konieczność jego umorzenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wojewoda Kujawsko–Pomorski, reprezentowany przez radcę prawnego M. P. – F., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 94 § 2 K.p.c. w związku z art. 40 § 2 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, w sytuacji gdy Wojewoda zasadnie uznał, że z treści pisma z 22 lipca 2013 r. nie wynika zwolnienie radcy prawnego H. P. z obowiązku reprezentowania skarżącej, co sprawia, że organ doręczył decyzję w sposób zgodny z regulacją procedury administracyjnej; - art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 94 § 2 K.p.c. w związku z art. 9 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, w sytuacji gdy organ administracji wobec uznania, że radca prawny w dniu wydania oraz doręczenia decyzji miała obowiązek reprezentować stronę, a strona wyraziła jedynie zamiar osobistego ustosunkowania się do sprawy bez zwalniania pełnomocnika z obowiązku reprezentacji, nie naruszył zasady z art. 9 K.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 134 K.p.a. poprzez uznanie, że następcze stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego po jego wszczęciu i podjęciu przez organ czynności wyklucza możliwość umorzenia postępowania odwoławczego i winno skutkować stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w razie nieobecności strony skarżącej. W piśmie procesowym z 26 lutego 2015 r. E. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, że z chwilą wypowiedzenia pełnomocnictwa przez radcę prawnego zwróciła się do Starosty o przekazanie kopii korespondencji, co nastąpiło dopiero po miesiącu. Zdaniem strony odwołanie wniesione zostało w terminie, co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej zarzucające naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 94 § 2 K.p.c. w związku z art. 9 i art. 40 § 2 K.p.a., kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji co do skutków prawnych oświadczenia skarżącej zawartego w piśmie z 22 lipca 2013 r. o zwolnieniu radcy prawnego z obowiązku działania przez dwa tygodnie od wypowiedzenia pełnomocnictwa i w konsekwencji o braku skutecznego doręczenia decyzji Starosty I. z [...] lipca 2013 r. nr [...] pełnomocnikowi skarżącej, a także konieczności zwrócenia się przez organ administracyjny do skarżącej o sprecyzowanie jej oświadczenia. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłoby wystąpić także, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu co do niewłaściwej kontroli Sądu pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i braku podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 94 § 2 K.p.c. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest natomiast zasadne. Zgodnie z art. 94 § 2 K.p.c. zdanie pierwsze adwokat lub radca prawny, który wypowiedział pełnomocnictwo, obowiązany jest działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Istotne w sprawie jest zatem ustalenie skutków pisma skarżącej z 22 lipca 2013 r., w którym, w związku z wypowiedzeniem pełnomocnictwa przez radcę prawnego H. P. reprezentującej ją w postępowaniu administracyjnym, wniosła o przekazanie jej kopii ostatnich pism w celu zapoznania się z nimi i ustosunkowania się do nich. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przypisał powyższemu pismu skarżącej skutek zwolnienia radcy prawnego od obowiązku działania za stronę jeszcze przez dwa tygodnie od daty wypowiedzenia pełnomocnictwa. Nie ma znaczenia przy tym fakt, że skarżąca nie wypowiedziała się jednoznacznie w piśmie, że zwalnia pełnomocnika z obowiązku działania. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że z pisma tego jasno wynika, że skarżąca chce zapoznać się ze sprawą i działać osobiście bez udziału dotychczasowego pełnomocnika. Nie można wymagać od skarżącej precyzji w formułowaniu oświadczeń składanych w toku postępowania administracyjnego tak, jak od profesjonalnego pełnomocnika. Brak jednoznacznego oświadczenia skarżącej nie może być też interpretowany przez organ administracyjny jako wyłącznie chęć "osobistego ustosunkowania się do sprawy" przez skarżącą, bowiem – jak wskazał organ - już wcześniej skarżąca wyrażała swoje stanowisko pisemnie kierując je do organu pomimo reprezentowania jej przez pełnomocnika. W chwili składnia pisma z 22 lipca 2013 r. skarżąca nie miała wiedzy o wysłaniu decyzji do jej dotychczasowego pełnomocnika, a i radca prawny decyzji jeszcze nie otrzymała. Organ natomiast w dniu zapoznania się z pismem skarżącej posiadał już wiedzę o wypowiedzeniu skarżącej pełnomocnictwa i wobec treści pisma z 22 lipca 2013 r. powinien był rozważyć, czy zawiera ono oświadczenie o zwolnieniu pełnomocnika z obowiązku reprezentowania i ewentualnie zwrócić się do skarżącej o sprecyzowanie oświadczenia w kontekście art. 94 § 2 K.p.c. Nie można zatem przypisać organowi wywiązania się z obowiązku czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i obowiązku udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tych powodów rację ma Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył art. 9 K.p.a. Stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie sprowadza się do odmiennej oceny dowodu – pisma skarżącej z 22 lipca 2013 r. w kontekście okoliczności sprawy. Sąd Wojewódzki nie naruszył także powyżej wskazanych przepisów postępowania w związku z art. 40 § 2 K.p.a. Sąd przyznał rację organowi, że w razie ustanowienia pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi strony ze skutkiem doręczenia stronie, Sąd nie kwestionował też konieczności działania pełnomocnika przez dwa tygodnie od wypowiedzenia pełnomocnictwa. Sąd pierwszej instancji zakwestionował brak uwzględnienia przez organ skutku prawnego oświadczenia zawartego w piśmie skarżącej z 22 lipca 2013 r., tj. zwolnienia pełnomocnika od obowiązku działania przed dniem doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Oczywiście skutkowało to uznaniem, że doręczenie decyzji radcy prawnemu było nieskuteczne i nie otworzyło terminu do wniesienia odwołania, a skuteczne było doręczenie decyzji skarżącej osobiście i w konsekwencji złożenie odwołania w terminie. Nie zasługiwał na uwzględnienie również trzeci zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 134 K.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że podnosząc je autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04 - LexPolonica nr 418822 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06 - Lex nr 314951). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06 - Lex nr 307505). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n. oraz s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wystąpienie którejś z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Tak jak zauważył to Sąd Wojewódzki, akta sprawy nie potwierdzają prowadzenia postępowania odwoławczego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest tak, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, oznacza prowadzenie postępowania odwoławczego wymagającego umorzenia w razie zaistnienia przeszkód w jego prowadzeniu. Stwierdzenie bowiem przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. również powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, czy strona przekroczyła termin określony w przepisach. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.