I OSK 78/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 944/08 w sprawie ze skargi B. R. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wojewodzie Mazowieckiemu w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. R. kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 944/08 oddalił skargę B. R. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wojewodzie Mazowieckiemu w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że skarga B. R. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wojewodzie Mazowieckiemu w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 78/07, wpłynęła do Sądu w dniu 26 czerwca 2008 r. Z analizy akt sprawy, odpowiedzi na skargę Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2008 r. oraz akt sprawy o sygnaturze I SAB/Wa 78/07 i akt sprawy o sygnaturze I SA/Wa 542/08 wynika, że w dniu [...] lipca 1999 r. Starosta Powiatu Warszawskiego wydał zaświadczenie nr [...], w którym potwierdził uprawnienia B. R. i J. G. do uzyskania rekompensaty za nieruchomość o powierzchni 418 ha pozostawioną przez K. i Z. G. w miejscowości Ś., woj. [...]. Pismem z dnia [...] września 2005 r. B. R. zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze uprawnionych do rekompensaty i dokonanie adnotacji o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 78/07, po rozpoznaniu skargi B. R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wniosku o ujawnienie w rejestrze uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku B. R. z dnia [...] września 2005 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 11 września 2007 r. wraz z aktami przesłany został organowi przy piśmie z dnia 13 listopada 2007 r. i doręczony organowi w dniu 20 listopada 2007 r. (k-7 akt adm.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] (k-12 akt adm.) Wojewoda Mazowiecki zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku B. R. do czasu rozpatrzenia przez Ministra Skarbu Państwa wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...], o co organ wystąpił do Ministra Skarbu Państwa. W dniu 26 czerwca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga B. R. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wojewodzie Mazowieckiemu w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że mimo jej pisma z dnia [...] maja 2008 r. wzywającego Wojewodę Mazowieckiego do wykonania prawomocnego wyroku, organ nie dokonał do dnia złożenia skargi żądanego wpisu i nie podjął żadnych działań w sprawie jej wniosku, chociaż Sąd zwrócił mu akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku w dniu 20 listopada 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy i uznał, że wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. wykonał zalecenia zawarte w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. Podniósł, że postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy przedmiotowe postanowienie organu I instancji (k-11 akt adm.), a obecnie postępowanie w sprawie zbadania legalności wydanego zaświadczenia Starosty Powiatu Warszawskiego nadal toczy się przed Ministrem Skarbu Państwa, gdzie zostały również przekazane akta sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. R. uznając ją za bezzasadną. Jak wskazał Sąd, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt II SA 2015/00, niepub.). W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 kpa. Z treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z jej akt, spełniona została druga przesłanka (pismo skarżącej z dnia [...] maja 2008 r.), lecz nie została spełniona przesłanka pierwsza, bowiem w dacie orzekania w niniejszej sprawie organ I instancji nie pozostawał w bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. W nadesłanych aktach sprawy znajduje się, wydane po tym wyroku, postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] (k-12 akt adm.), którym organ ten na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku B. R. do czasu rozpatrzenia przez Ministra Skarbu Państwa złożonego przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...]. Skoro po wyroku Sądu z dnia 11 września 2007 r., a jeszcze przed złożeniem do sądu skargi o ukaranie grzywną, organ podjął działania zmierzające do kontynuacji postępowania administracyjnego mającego zakończyć sprawę odpowiednim orzeczeniem administracyjnym, to tym samym uznać należy, że wykonał zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polecenie i nie pozostawał w dniu złożenia skargi w bezczynności. W tej sytuacji nie zostały łącznie spełnione przesłanki zawarte w art. 154 § 1 p.p.s.a., co czyniło skargę o wymierzenie organowi grzywny niezasadną. Sąd wyjaśnił ponadto, że kwestia prawidłowości postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nie mogła być obecnie przedmiotem oceny Sądu rozpatrującego skargę o ukaranie organu grzywną, niezależnie od przekonania skarżącej, że sama sprawa zbadania legalności zaświadczenia Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] nie powinna mieć wpływu na tok postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ujawnienie skarżącej w rejestrze uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. R. reprezentowana przez adwokata. Wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny Wojewodzie Mazowieckiemu, co spowodowane było - zdaniem skarżącej nierozpoznaniem istoty sprawy w granicach skargi - niewzięciem pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że gdyby Sąd rozpoznający skargę B. R. stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozpoznał istotę sprawy w granicach wniesionej skargi i wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego, doszedłby do przekonania, iż w sprawie mamy do czynienia z dwoma zupełnie odrębnymi postępowaniami i, że organ administracji zawiesił postępowanie, które nie ma żadnego związku z postępowaniem o którym mowa w wyroku z dnia 11 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął lub nie zauważył najistotniejszych dowodów z dokumentów, z których wprost wynika, iż skarga B. R. o wymierzenie organowi grzywny była w pełni uzasadniona, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd w oparciu o istniejący w chwili zamknięcia rozprawy materiał dowodowy winien był orzec o ukaraniu grzywną organu wobec niewykonania wyroku Sądu. Sąd w wyroku z dnia 11 września 2007 r. zobowiązał bowiem Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku B. R. z dnia [...] września 2005 r. o ujawnienie w rejestrze uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (...). Tymczasem Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku B. R. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami państwa polskiego (...). Stosownie zatem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewoda nie mógł zatem załatwić tak jak w niniejszym przypadku sprawy w dowolny sposób, a wyłącznie zgodny z wyrokiem. Wszelkie inne działania należy uznać za niezgodne z wydanym orzeczeniem, a więc skutkujące sankcją w postaci grzywny. Wniosek złożony bowiem do Wojewody Mazowieckiego w dniu [...] września 2005 r. uzasadnienie swoje i podstawę prawną znajduje w art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP (Dz.U. Nr 169, poz. 1418). Zgodnie z powołanym przepisem osoby, które posiadają zaświadczenie lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję (....) z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1 (...). W myśl ustępu 4 art. 7 ustawy - na decyzji lub zaświadczeniu, o których mowa w ust. 3 wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz wysokości rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13. Wojewoda Mazowiecki zawiesił zaś z urzędu postępowanie, wszczynane wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie prawa do rekompensaty w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W ocenie Skarżącej, gdyby Sąd rozpoznający jej skargę rozpoznał istotę sprawy, i wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego, wtedy z pewnością ustaliłby, iż organ administracji jakim jest Wojewoda Mazowiecki nie wykonał w żaden sposób wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007 r., albowiem nie podjął do chwili złożenia niniejszej skargi kasacyjnej żadnej czynności, aby rozpoznać wniosek B. R. z dnia [...] września 2005 r., do czego został zobowiązany już ponad rok temu. Skarżąca wskazała również, że art. 97 § 1 pkt 4 kpa pozwala na zawieszenie postępowania z urzędu, w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy kończącej się wydaniem decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postępowanie zaś wszczynane w oparciu o art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 lipca 2008 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie kończy się wydaniem decyzji, a jedynie czynnością materialno-techniczną w postępowaniu rejestrowym, odpowiednio ujawnieniem prawa w rejestrze i dokonaniem o tej czynności wzmianki na posiadanym przez wnioskodawcę dokumencie. Do czynności powyższych nie stosuje się przepisów k.p.a. Reasumując, zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się rażącego naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. i nie orzekł o wymierzeniu Wojewodzie Mazowieckiemu grzywny, mimo, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który jednak nie został przez ten Sąd wnikliwie rozpatrzony, jednoznacznie wskazywał, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007 r. nie został wykonany. Powyższy wniosek wysnuć można było na podstawie dwóch jedynie dokumentów, wskazanego wyroku WSA oraz postanowienia nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. Jednakże okoliczność, iż Wojewoda Mazowiecki zawiesił postępowanie w przedmiocie wniosku B. R. o potwierdzenie prawa do rekompensat, a nie postępowanie o ujawnienie prawa do rekompensaty, pozostała przez Sąd niezauważona mimo, iż Skarżąca na powyższe powoływała się w swojej skardze. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał zatem istotę sprawy, nie wydałby wyroku rażąco naruszającego art. 154 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 §1 w zw. z art. 154 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy jest usprawiedliwiony. Postępowanie w sprawach uregulowanych ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji praw do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami R P (Dz.U. Nr 169 poz.1418) jest dwuetapowe. Pierwszy etap kończy wydanie decyzji lub zaświadczenia stwierdzającego prawo do rekompensaty . Do postępowania w sprawach z wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty ,związanym z wydaniem decyzji stosuje się wskazane w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego albo - w przypadku zaświadczeń -te same przepisy stosowane odpowiednio (art. 20). Inaczej przedstawia się sprawa z wniosku o ujawnienie w rejestrze uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. W tym postępowaniu przepisy k.p.a. nie mają zastosowania, załatwienie sprawy następuje bowiem w formie czynności materialno-technicznej a nie decyzji administracyjnej . Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. I SAB /Wa, którego niewykonanie zarzucała skarżąca, zobowiązywał Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku B. R. z dnia [...] września 2005 r. o ujawnienie w rejestrze uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w terminie 2. miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku. Wyrok nie dotyczył sprawy stwierdzenia prawa do rekompensaty a tylko konsekwencji prawnych posiadania takiego prawa w postaci ujawnienia go w rejestrze. Zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie wniosku B.R. o potwierdzenie prawa do rekompensaty w sytuacji gdy takiego wniosku nie skarżąca obecnie nie składała bo potwierdzenie już uzyskała i podjęcie czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności uzyskanego przez skarżącą zaświadczenia nie mogło stanowić przesłanki do uznania , że zobowiązany do działania w drodze czynności materialnoprawnej - ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty - organ nie pozostaje bezczynny. Osoba uprawniona do ujawnienia w rejestrze jej prawa do rekompensaty nie może ponosić konsekwencji tego że, zdaniem Wojewody i Ministra, wiele zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty wydano z wadami prawnymi ,mogącymi skutkować ich nieważnością i tego że w wyniku sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Ministrem Skarbu postępowania w sprawach stwierdzenia nieważności takich zaświadczeń nie są nie zakończone a nawet, wobec sporu, trudno uznać że są prowadzone. Dopiero stwierdzenie nieważności zaświadczenia lub decyzji stworzy podstawę do działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Nierozważenie przez Sąd I instancji sprawy w jej granicach, wynikających z niewykonanego wyroku i całokształtu materiału z akt sprawy naruszało powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 134 § 1 i art. 154 P p s a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.