I OSK 789/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. D. O. Z. P. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 705/10 w sprawie ze skargi P. Z. D. O. Z. P. w R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 705/10 oddalił skargę P. Z. D. O. Z. P. w R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia (...) listopada 2009 r., nr (...) po rozpatrzeniu wniosku W. S., K. S. i T. S. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obr. (...), oznaczonej jako działka nr (...) oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr (...) stanowiącej własność Skarbu Państwa - działka nr (...), stanowiących własność Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu odwołań P.Z.D. oraz W. S., K. S. i T. S., Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia (...) maja 2010 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa aktami notarialnymi z dnia (...) lutego 1978 r. (...) od J. S.n a podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1950 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Nieruchomość ta była niezbędna Skarbowi Państwa do realizacji inwestycji p.n. "plac ćwiczeń dla wojska", zgodnie z decyzją z dnia (...) lipca 1977 r., nr (...) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wydaną przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w Rzeszowie. Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił zbędność części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr (...), która w powiązaniu z celem określonym w umowie przeniesienia własności stanowi zasadniczą przesłankę materialnoprawną do wydania decyzji orzekającej o zwrocie. Działka ta, mimo upływu 30 lat, nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia – wg powołanej wyżej decyzji lokalizacyjnej, a obecnie zagospodarowana jest ogródkiem działkowym, na którym znajdują się uprawy ogrodnicze oraz budowle (szklarnia, altana) oraz fragment pasa drogowego (jezdnia asfaltowa, rowy). Również prawidłowo organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu pozostałych działek, które zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast w odpowiedzi na zarzut P. Z. D. O. Z. P. w R. dotyczący rozliczeń związanych ze zwrotem działki nr (...) wyjaśniono, że organ I instancji prawidłowo orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania przez spadkobierców wywłaszczonego właściciela nie uwzględniając wzrostu wartości zwracanej nieruchomości spowodowanej nakładami poniesionymi przez P. Z. D., związanymi z zagospodarowaniem jej na potrzeby ogródków działkowych. Za bezzasadne Wojewoda uznał też twierdzenia, że obecne zagospodarowanie działki nr (...) ma trwały charakter i stoi ona na przeszkodzie jej zwrotu spadkobiercom poprzedniego właściciela. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego wniósł P. Z. D. O. Z. P. w R. z żądaniem jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 136, art. 137 oraz art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. 2010 r., Nr 102 poz. 651, ze zm. dalej powoływana jako: u.g.n.) poprzez ich błędną interpretację oraz przyjęcie, że zaistniały przesłanki warunkujące zwrot działki nr (...), art. 14 i 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U z 2005 r. Nr 169 poz. 1419, dalej jako: u.r.o.d.) poprzez pominięcie jej przepisów przy przyznaniu wnioskodawcom prawa do zwrotu nieruchomości nr (...), art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: K.p.a.) poprzez odmówienie przymiotu strony osobom użytkującym działki na nieruchomości nr (...), na której zlokalizowana jest część (...) oraz art. 7 i 8 K.p.a w zw. z art. 11 i 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę P. Z. D. oddalił. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy u.g.n. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w przypadku ich zbędności na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu jest nie tylko zasadą ustawową, ale ma swoje źródło również w Konstytucji RP (ochrona własności – art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2). Pojecie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia definiuje wspomniany art. 137 ust. 1 u.g.n. według którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zwrócona działka, jak wynika z treści tych aktów notarialnych, była niezbędna Skarbowi Państwa do realizacji inwestycji p.n. "plac ćwiczeń dla wojska", zgodnie z powołaną decyzją z dnia (...) lipca 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Za niesporne Sąd uznał ustalenia organów, znajdujące potwierdzenie w materiale zebranym w sprawie, dotyczące stanu zagospodarowania tychże działek. Z akt sprawy wynika, że powołane działki nr (...) zostały wykorzystane zgodnie z celem ich wywłaszczenia, tj. zrealizowano plac ćwiczeń dla wojska. Zgodnie z celem wywłaszczenia nie została wykorzystana działka nr (...), która przeznaczona była pod "dodatkowy teren do wywłaszczenia na drogę dojazdową do odciętych upraw polowych". Natomiast aktualnie zagospodarowana jest ogródkiem działkowym z uprawami ogrodniczymi i budowlami (szklarnia, altana) oraz stanowi fragment pasa drogowego (jezdnia asfaltowa, rowy). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to nie naruszało prawa, a ustalenia dotyczące zbędności na cel wywłaszczenia, w odniesieniu do działki nr (...) są prawidłowe. Realizacji tego celu nie może stanowić urządzenie na tej działce ogródka działkowego. Sąd nie podzielił ponadto zarzutu skargi, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego przez pominięcie art. 24 u.r.o.d. przy przyznaniu wnioskodawcom prawa do zwrotu działki nr (...). Przepis powyższy stanowi, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej (ust. 1). Skutki tych roszczeń obciążają właściciela nieruchomości (ust. 2). Zdaniem Sądu przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem były właściciel takiej nieruchomości nie jest osobą trzecią. Wobec powyższego Sąd podkreślił, że zasady wywłaszczania nieruchomości, zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również ich ograniczenia zostały określone w u.g.n. Przyjęcie, jak sugeruje skarżący, że zwrot nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy, w świetle art. 24 u.r.o.d., nie jest możliwy, oznaczałoby, iż w przepisie tym zawarte jest istotne ograniczenie uprawnienia do zwrotu nieprzewidziane w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju rozwiązanie naruszałoby zasadę konstytucyjnej ochrony własności wyrażonej w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W świetle więc powyższych rozważań Sąd uznał, że art. 24 u.r.o.d. nie ma zastosowania w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłemu właścicielowi. Z tych też względów Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1070/09, powołanym przez pełnomocnika skarżących podczas rozprawy przed Sądem, nie będąc związany tym poglądem. Chybione jest także stanowisko skarżącego, że organy naruszyły art. 28 K.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu osób użytkujących działki na nieruchomości nr (...), na której zlokalizowana jest część rodzinnego ogrodu działkowego (...). W rozpatrywanej sprawie P. Z. D. będąc organizacją społeczną powołaną do reprezentowania i obrony praw i interesów swoich członków (art. 25 ust. 1 u.r.o.d.), ma niewątpliwie interes prawny, bowiem jest użytkownikiem nieruchomości przeznaczonej do zwrotu. Natomiast takim interesem nie mogą wykazać się osoby użytkujące poszczególne ogródki działkowe. Zgodnie z art. 15 powyższej ustawy nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce stanowią własność jego użytkownika, co powoduje jedynie, że mogą oni korzystać z ochrony przysługującej prawu własności. Inna natomiast jest sytuacja, gdy P. Z. D. jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości i ustanowił na rzecz swojego członka prawa użytkowania działki w rozumieniu kodeksu cywilnego (art. 14 ust. 2 u.r.o.d.). Nie było kwestionowane, że taka okoliczność nie wystąpiła w niniejszej sprawie, gdzie P. Z. D. O. Z. P. w R. nie legitymuje się żadnym z tych praw względem działki nr (...). Z wszystkich tych przyczyn, Sąd I instancji, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. Z. D. - O. Z. P. w R. Zaskarżając wyrok w całości, orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 24 u.r.o.d. poprzez przyjęcie, że zapis ten nie będzie miał zastosowania w przypadku zwrotu wnioskodawcy nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) położonej w obrębie R.oraz że obowiązki przewidziane tym przepisem w stosunku do P. Z. D. i osób w nim zrzeszonych nie obciążają osób ubiegających się o zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie; 2. art. 136, 137 i 138 u.g.n. poprzez ich błędną interpretację oraz przyjęcie, że norma wynikająca z tego przepisu pozwala na zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego jej właściciela lub jego spadkobierców w sytuacji gdy nieruchomość której wniosek dotyczy jest zajęta – pod rodzinny ogród działkowy w rozumieniu u.r.o.d. Zaistniały przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) położonej w obrębie (...) R.oraz dodatkowo pominięcie faktu, że nieruchomość oznaczona nr (...) jest zagospodarowana w sposób trwały uniemożliwiający jej zwrot. II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: 1. art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez odmówienie przymiotu strony osobom użytkującym działki na nieruchomości oznaczonej nr (...), na której zlokalizowana jest część (...)oraz nie dopuszczenie ich do udziału w toczącym się postępowaniu, co miało istotny wpływ na przebieg tego postępowania. Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 789/11 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy rozpoznawanej pod sygnaturą akt K 8/10. Sąd ocenił, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym, bowiem zakwestionowany art. 24 ust. 1 u.r.o.d. stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w rozpatrywanej sprawie, utrzymanej następnie w mocy przez organ II instancji. Nadto stwierdził, że istnieje ścisły związek pomiędzy wynikiem oceny konstytucyjności przepisu art. 24 ust. 1 u.r.o.d., a rozstrzygnięciem o legalności decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 789/11 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia, bowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10 orzekł m.in., że art. 24 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dokonuje się między byłym właścicielem lub jego spadkobiercami, a obecnym właścicielem, pod warunkiem, że jest nim Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Odrębna od gruntu własność nakładów, nie objętych zwrotem, nie czyni użytkowników działek stronami postępowania o zwrot, a jedynie ma znaczenie w dokonaniu rozliczeń i to na drodze cywilnej. Z powyższego wynika, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości działkowcy mają wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny. Skoro o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny, a nie faktyczny to chybionym jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, a to art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Natomiast nieuzasadnionym jest przedstawienie w skardze przepisu rzekomo naruszonego - art. 33 § 1 P.p.s.a. Wskazany przepis nie miał zupełnie zastosowania w kontrolowanej sprawie, stąd Sąd I instancji nie mógł go naruszyć. Nie są również trafne zarzuty strony wnoszącej skargę kasacyjną – naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie decydujące znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10, w którym stwierdzono między innymi, że art. 24 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że "odmowa zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi byłaby uzasadniona, gdyby P. Z. D. dysponował tytułem prawnym, w szczególności gdyby na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nabył użytkowanie wieczyste nieruchomości. W takiej sytuacji dochodziłoby do konkurencji dwóch praw konstytucyjnie chronionych, przysługujących osobie wywłaszczonej i PZD. Konkurencja taka nie występuje jednak, gdy PZD nie dysponuje tytułem prawnym. Ochrona stanu faktycznego, tj. władania nieruchomością przez PZD, kosztem "zasadnych roszczeń osób trzecich" nie znajduje żadnego uzasadnienia. W dotychczasowym stanie prawnym, mimo uznania zasadności żądania i stwierdzenia podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości, orzeczeniu sprzeciwia się przepis art. 24 u.r.o.d., organ orzekający w sprawie nie jest władny wydać decyzji uwzględniającej "zasadne roszczenie osoby trzeciej". Przeciwnie, zobligowany jest odmówić zwrotu. W takich wypadkach bezwzględna odmowa zwrotu nieruchomości w naturze jest niezgodna z prawem ochrony własności wyrażonym w art. 64 Konstytucji RP.". Trybunał uznał jednocześnie, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a więc z dniem 20 stycznia 2014 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowało się stanowisko, że analizowana sytuacja (wyrok TK z klauzulą odroczenia) stawia przed sądem możliwość wyboru takiego środka i kierunku działania, który uwzględniając przedmiot niekonstytucyjnej regulacji, charakter jej niezgodności z konkretnym wzorcem konstytucyjnym (zasadami, wartościami), motywy, z powodu których Trybunał skorzystał z klauzuli odroczenia, a także okoliczności konkretnej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu, najpełniej umożliwi osiągnięcie rezultatu najbliższego wykładni i stosowaniu prawa zgodnie z Konstytucją - R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, str. 67 i nast. Innymi słowy utratę mocy obowiązującej przepisu należy odróżnić od sfery stosowania przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. W związku z obaleniem domniemania zgodności z Konstytucją art. 24 u.r.o.d., konieczne jest ustalenie czy zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie da się pogodzić z ochroną wartości konstytucyjnie chronionych, W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma to, że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, iż grunt może być przejęty tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Prawo do zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, ma właśnie stanowić gwarancję, że nieruchomość wywłaszczona nie zostanie wykorzystana na inny cel. W związku z tym zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 24 u.r.o.d. doprowadziłoby do wydania orzeczenia naruszającego w sposób oczywisty konstytucyjną gwarancję ochrony prawa własności - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz normę prawa międzynarodowego art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175) poprzez ochronę władztwa faktycznego kosztem ochrony prawa własności. Dlatego też należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmówić zastosowania tej niekonstytucyjnej normy w przedmiotowej sprawie. Tym samym, zwarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, w związku z niekonstytucyjnością art. 24 u.r.o.d., nie mógł zostać uwzględniony. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.