I OSK 813/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 214/12 w sprawie ze skargi A.S., Z.B., E.M., J.S., H.T., K.W., A.M., H.M., W.C., G.C., J.W. i W.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 214/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S., Z.B., E.M., J.S., H.T., K.W., A.M., H.M., W.C., G.C., J.W. i W.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt położony w [...], zajęty pod drogę publiczną (część ul. [...]) wystąpiła I.B.; poza wnioskodawczynią, współwłaścicielami nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. byli A.S., A.M., Z.C., G.W., H.B. oraz J.W. W toku postępowania, na podstawie stosownych postanowień sądowych, spadek po zmarłej I.B. nabyła w całości G.B., po Z.C. – G.C., H.M. i W.C., zaś po H.B. oraz M.B. – H.T., J.S., Z.B. oraz W.B. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. Nr 112/2011 Starosta [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. 17/6, obręb 01-01, zajęty pod drogę publiczną (część ul. [...]), na rzecz A.S., J.W., A.M., H.M., K.W., H.T., J.S., E.M., G.C., W.C., W.B. oraz Z.B. Osoby te zostały włączone do postępowania na podstawie dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny do nieruchomości, bez złożenia przez nich stosownego wniosku. Jak wynika z dyspozycji art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa), postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte i być prowadzone wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Każdy ze współwłaścicieli ma zatem interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela nieruchomości. W odwołaniu A.S. - działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik Z.B., E.M., J.S., H.T., K.W., A.M., H.M., W.C., G.C., J.W. oraz W.B. – wniosła o wypłatę odszkodowania. Uzupełniła, że wniosek został złożony 24 marca 2010 r., w związku z decyzją Wojewody Mazowieckiego stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] na mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 6 grudnia 2011 r. uchylił w całości decyzję Starosty i orzekł o odmowie ustalenia na rzecz wskazanych osób odszkodowania za wyżej opisany grunt. Wyjaśnił, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek o przyznanie odszkodowania z dnia 24 marca 2010 r. złożony przez A.S., działającą w imieniu własnym i jako pełnomocnik uczestników postępowania, wniesiony został z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym datę złożenia wniosku przyznano w odwołaniu. Wskazał, że regulacja instytucji wywłaszczenia w art. 21 ust. 2 Konstytucji nie posługuje się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz terminem "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter i pozwala przyjąć istnienie sytuacji szczególnych, gdy inna ważna wartość konstytucyjna za "słuszne" uznaje również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Taki mechanizm tworzy art. 73 ust. 4 ustawy regulujący wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłącznie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. W skardze A.S., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik dotychczas reprezentowanych osób, zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 73 ustawy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki warunkujące jego uzyskanie, w szczególności współwłaścicielka nieruchomości I.B. złożyła w ustawowym terminie wniosek o jego wypłatę zmierzający do zachowania wspólnego prawa także innych współwłaścicieli i w analogicznej sytuacji, względem tych samych osób, został uwzględniony wniosek o odszkodowanie za położoną w [...] działkę nr [...], a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 23 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy. W oparciu o powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie odszkodowania wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi niższej instancji w celu przyznania odszkodowania wszystkim współwłaścicielom lub o stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że literalna treść art. 73 ust. 4 ustawy przesądza, że warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie odszkodowawcze za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wygasa i nie może być dochodzone. Okoliczności sprawy bezspornie wskazują, że ani A.S., ani żaden z reprezentowanych przez nią uczestników nie dokonał skutecznego złożenia wniosku w ustawowo zakreślonym terminie. Jedyne pismo w tej sprawie złożone zostało przez I.B., a jego treść jednoznacznie wskazuje, że złożyła je w imieniu własnym, z wyłączeniem jakichkolwiek innych osób. Za nietrafne Sąd uznał zarzuty, że organy obu instancji zaniechały wyjaśnienia, czy wniosek złożony w ustawowym terminie przez I.B. zmierzał do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 209 K.c., każdy ze współwłaścicieli nieruchomości może dokonywać wszelkich czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, niemniej – zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej nie działa w imieniu pozostałych współwłaścicieli jako ich przedstawiciel, lecz w imieniu własnym, chociaż we wspólnym interesie. Z chwilą utraty prawa własności położonej w [...] działki nr [...] jej współwłaściciele nabyli jedynie prawo do żądania zapłaty odszkodowania w wysokości stosownej do przysługującego im w tym prawie udziału. Roszczenie pieniężne z natury swojej ma charakter podzielny i brak jest podstaw do jego oceny w oparciu o art. 209 K.c. Okoliczności, by I.B. mogła działać w sprawie w imieniu uczestników postępowania i na ich rzecz jako pełnomocnik, nie potwierdzają zgromadzone dokumenty. Zdaniem WSA, chybiony był również zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 8, 9, 10 i 28 K.p.a. Sprawa administracyjna, która toczyła się z inicjatywy skarżącej w odniesieniu do działki nr 22/5 nie jest przedmiotem postępowania w sprawie i nie może być oceniana. Brak było również uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organy administracji publicznej mają obowiązek informowania stron z urzędu o przysługujących im uprawnieniach do żądania odszkodowania, gdyż art. 73 ust. 4 ustawy przewiduje obowiązek jego przyznania wyłącznie w konsekwencji złożenia wniosku przez uprawnionego. Tym samym bezcelowym było zapytywanie skarżącej, czy działa w imieniu własnym i na rzecz pozostałych współwłaścicieli, skoro nie złożyli oni stosownych wniosków. Z tego samego powodu organom nie można przypisać obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie i wydania rozstrzygnięcia na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. (w skardze błędnie wskazano art. 23 K.p.a) z tej przyczyny, że postępowanie dotyczyło ich interesu prawnego. W skardze kasacyjnej A.S., reprezentowana przez adwokata, działając w imieniu własnym oraz Z.B., E.M., J.S., H.T., K.W., A.M., H.M., W.C., G.C., J.W. i W.B., zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając: 1. naruszenia prawa materialnego, to jest naruszenie art. 73 ustawy poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...], obręb [...], a zajęty pod drogę publiczną (część ul. [...]), w sytuacji gdy: 1. spełnione zostały przesłanki warunkujące uzyskanie takiego odszkodowania, w szczególności współwłaścicielka nieruchomości I.B. złożyła, w ustawowym terminie, wniosek o wypłatę odszkodowania zmierzający do zachowania wspólnego prawa także innych współwłaścicieli nieruchomości (art. 209 K.c.), 2. wniosek obejmujący odszkodowanie za grunt położony w [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...] został prawomocnie uwzględniony w całości i wypłacono odszkodowanie na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, pomimo złożenia wniosku przez I.B. w celu zachowania wspólnego prawa, 2. naruszenie prawa procesowego to jest naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i: 2.1. niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy wniosek I.B. nie zmierzał do zachowania wspólnego prawa pozostałych współwłaścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej i w takim wypadku powinien ulec uwzględnieniu tak jak odszkodowanie za grunt położony w [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...] - tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt. III SA/Wa 2385/06, LEX nr 328511, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt: lV SA/Wa 1318/06, LEX nr 308039, 2.2. naruszenie, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji słusznego interesu obywateli, poprzez pozbawienie ich odszkodowania za grunt położony w [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...] pomimo przejęcia na własność przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości nie będącej jej własnością bez żądanej rekompensaty z tego tytułu na rzecz współwłaścicieli nieruchomości, pomimo wcześniejszego wszczęcia postępowania na rzecz współwłaścicieli, jego kontynuowania przez organ a następnie odmowy wypłaty odszkodowania z przyczyn formalnych, 3. naruszenia prawa procesowego to jest naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i prowadzenie postępowania z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania o wypłatę odszkodowania za przejęty na własność jednostki samorządu terytorialnego grunt na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości a następnie wypłatę odszkodowania za jedną działkę na rzecz wszystkich współwłaścicieli a za jedną działkę tylko na rzecz niektórych z nich pomimo działania współwłaścicielki w celu zachowania wspólnego prawa ewentualnie nieuznanie, że pozostali poza spadkobiercą I.B. współwłaściciele nie powinni być uczestnikami postępowania z urzędu - tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1744/05, LEX nr 193914, 4. naruszenia prawa procesowego to jest naruszenie art. 9 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i: 4.1. nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym niepoinformowanie współwłaścicieli nieruchomości, ujawnionych w księdze wieczystej nieruchomości, o przysługujących im uprawnieniach oraz nieustalenie czy I.B. działała tylko w imieniu własnym czy na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, ewentualnie nieuznanie, że pozostali poza I.B. współwłaściciele nie powinni być uczestnikami postępowania z urzędu, 4.2. pominięcie, że organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielenie współwłaścicielom nieruchomości niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym niepoinformowania współwłaścicieli nieruchomości, ujawnionych w księdze wieczystej nieruchomości, o przysługujących im uprawnieniach oraz nieustalenie czy I.B. działała tylko w imieniu własnym czy na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, ewentualnie nieuznanie, że pozostali poza I.B. współwłaściciele nie powinni być uczestnikami postępowania z urzędu, 5. naruszenia prawa procesowego to jest naruszenie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym nieumożliwienie wypowiedzenia się co do wniosku I.B. o wypłatę odszkodowania, w tym nieustalenie czy I.B. działała w imieniu własnym czy na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, 6. naruszenia prawa procesowego to jest naruszenie art. 23 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i: 6.1. pominięcie, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, stąd w przypadku orzekania o odszkodowaniu za przejęcie na własność nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego stroną lub uczestnikiem postępowania powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, stąd prowadzenie postępowania w powyższej sprawie powinno być prowadzone i rozstrzygnięte na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1998 r. sygn. akt: I SA 1550/97, LEX nr 44516, wyrok NSA z dnia 30 lipca 1998 r. sygn. akt: I SA 125/98, LEX nr 45039, wyrok NSA z dnia 22 lipca 1998 r. sygn. akt: IV SAB 27/98, LEX nr 43219, 6.2 błędne odmówienie ustalenia odszkodowania w części dotyczącej gruntu położonego w [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...] na rzecz niektórych współwłaścicieli nieruchomości i nieprawidłowe uznanie, że pozostali poza spadkobiercą I.B. współwłaściciele nie powinni zostać włączeni do postępowania przez organ administracji na podstawie przedłożonych dokumentów w tym księgi wieczystej, w której widnieją jako współwłaściciele nieruchomości, pomimo wcześniejszego prowadzenia postępowania właśnie w ten sposób, w sytuacji gdy ze względu na fakt, że postępowanie o wpłatę odszkodowania dotyczy wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, wydanie decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania narusza interes pozostałych współwłaścicieli, którzy powinni zostać zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu i uczestniczyć w charakterze stron jak w pierwotnej wersji. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie odszkodowania wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, nawiązując do podniesionych zarzutów wskazano, że organ administracji powinien z urzędu zbadać stan prawny nieruchomości, ustalić wszystkie osoby uprawnione do nieruchomości a tym samym do odszkodowania i prowadzić postępowanie na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednakże w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut mający swe źródło w podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., gdyż zastosowanie prawa materialnego będzie miało wpływ na ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej wskazano na "nieprawidłowe" zastosowanie art. 73 ustawy przejawiające się w tym, że I.B., współwłaścicielka nieruchomości zajętej pod drogę, w ustawowym terminie złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania. Okoliczność ta zdaniem skarżących kasacyjnie oznacza, że wniosek I.B. zmierzał do zachowania wspólnego prawa pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zajętej pod drogę. Naprowadzono, że w innej sprawie, w identycznym stanie faktycznym, gdzie I.B. złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty również pod drogę, organy wypłaciły odszkodowanie na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Na wstępie należy zauważyć, że w przypadku, gdy artykuł dzieli się na ustępy, ustępy na punkty, te na litery itd., obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie konkretnego przepisu, co do którego formułowany jest zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W rozpoznawanej sprawie uwaga ta ma znaczenie, bowiem art. 73 ustawy podzielony jest na ustępy od 1 do 5, zaś ustęp 2 - dodatkowo na punkty. Zatem przy prawidłowej konstrukcji, skarga kasacyjna winna wskazywać konkretny przepis /artykuł, ustęp itd./, który został niewłaściwie zastosowany. Pomimo, że skarga kasacyjna w petitum wymogom tym nie odpowiada, to jednak lektura uzasadnienia pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że zarzut dotyczy art. 73 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z unormowania tego wprost wynika, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną na warunkach przewidzianych w art. 73 skutkuje powstaniem po stronie właściciela roszczenia, którego zgłoszenie obwarowane zostało zarówno terminem początkowym, tj. 1 stycznia 2001 r., jak i terminem końcowym, tj. 31 grudnia 2005 r., ze skutkiem wygaśnięcia roszczenia. Jeśli chodzi o wygaśnięcie roszczenia przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, to kwestię tę rozważał Trybunał Konstytucyjny i stwierdził zgodność tego przepisu z art. 2 i art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /wyrok z dnia 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09 - OTK-A 2011/4/35/. Poza tym wyrokiem, art. 73 ustawy był kilkakrotnie przedmiotem kontroli Trybunał Konstytucyjnego w różnym zakresie. I tak, w sprawie sygn. P 5/99 /pytanie prawne Sądu Okręgowego w Lublinie o zbadanie zgodności art. 73 ust. 1, 4 i 5 przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych [...]/; w wyroku z 14 marca 2000 r. (OTK ZU nr 2/2000, poz. 60) Trybunał uznał, że art. 73 ust. 1 i 5 przepisów wprowadzających jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do konwencji i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Natomiast ze względu na nowelizację z 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497), która zmieniła brzmienie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, postępowanie w zakresie tego ustępu zostało umorzone. W sprawie sygn. SK 11/02 /skarga konstytucyjna BIMs Plus spółka z o.o. dotycząca zgodności art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji/; w wyroku z 20 lipca 2004 r. (OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 66) Trybunał orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W sprawie sygn. K 43/07 /wnioski Rad Miejskich w Brwinowie i Podkowie Leśnej o uznanie niezgodności art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 przepisów wprowadzających, w zakresie nakładającym na gminy obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone pod drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie, z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji/; w wyroku z 28 lutego 2008 r. (OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 8) uznano zgodność kwestionowanych przepisów z art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. W sprawie sygn. K 47/07 /wniosek Rady Miejskiej w Legionowie obejmujący zagadnienia niezgodności art. 73 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) i art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających/; w wyroku z 19 maja 2009 r. (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68) Trybunał orzekł o zgodności kwestionowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami; uznał ponadto, że przepisy rozporządzenia nie są niezgodne z art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających; w kwestii oceny konstytucyjności art. 73 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających postępowanie umorzył ze względu na zbędność wydania wyroku. Wreszcie w sprawie sygn. P 33/07 /pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o zgodność art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji/; w wyroku z dnia 15 września 2009 r. (OTK-A 2009/8/123) Trybunał orzekł o zgodności tego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyrokach tych Trybunał wielokrotnie wskazywał, że prawo do odszkodowania za wywłaszczoną z mocy art. 73 ustawy nieruchomość ma charakter majątkowy i dochodzone jest na wniosek. Co do trybu dochodzenia roszczeń Trybunał podkreślał, że art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania jest prowadzona w trybie postępowania administracyjnego, a kompetencję do jej rozpoznania ma starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Trybunał zwrócił też uwagę, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze, stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przesądza bowiem, że odszkodowanie przysługuje tylko na żądanie uprawnionej osoby. Po drugie, wniosek stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, przy czym dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody /sygn. P 33/07/. Wskazując tryb dochodzenia roszczeń i charakter wniosku byłego właściciela, Trybunał w żadnym z wyroków nie zawarł jakiejkolwiek sugestii, aby wniosek stanowił tzw. czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 K.c. Zatem ma rację WSA stwierdzając, że odszkodowawczy charakter roszczenia przewidzianego przepisem art. 73 ust. 4 ustawy wyklucza możliwość przyjęcia, że I.B. występując w terminie z wnioskiem o odszkodowanie /27 września 2009 r./ dokonała czynności zachowawczej, a więc działała również w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oznaczonej numerem [...]. W realiach sprawy oznacza to, że A.S. działając w imieniu własnym oraz Z.B., E.M., J.S., H.T., K.W., A.M., H.M., W.C., G.C., J.W. i W.B., wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomości złożyła po terminie, bo dopiero w dniu 24 marca 2010 r. Trafnie więc WSA zaaprobował stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2011 r. o odmowie ustalenia odszkodowania wymienionym wyżej osobom, skoro roszczenie tych osób wygasło. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony, przy czym odmienne rozstrzygnięcie w innej sprawie, nawet jeśli dotyczy tych samych osób, nie może stanowić wzorca dla oceny zaskarżonej decyzji i wyroku. Konsekwencją prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest to, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. są również nieusprawiedliwione. W tym zakresie skarga kasacyjna stanowi powtórzenie zarzutów ze skargi, do których WSA odniósł się w zaskarżonym wyroku. Powtórzyć więc należy, że w sytuacji złożenia wniosku w 2010 roku przez A.S., działającą w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli, organy nie miały obowiązku informowania tych osób /współwłaścicieli działki nr [...]/ o przysługujących im uprawnieniach, jak również nie były uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do treści wniosku I.B., skoro pismo tej wnioskodawczyni z dnia 27 września 2004 r. było jednoznaczne w swej treści. W konsekwencji organom nie można było przypisać zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.