I OSK 831/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 201/17 w sprawie ze skargi W.L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 201/17 odrzucił skargę W. L. (dalej: "skarżący") na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia, iż podlega wyłączeniu od stosowania wobec niego - jako osoby która pełniła służbę, o której mowa w art. 13b - art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), ze względu na krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r., rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ma wpływ na ustalenie wysokości świadczenia emerytalno-rentowego, stąd też służy od niej odwołanie do sądu powszechnego, stosownie do treści art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W takiej sytuacji wniosek skarżącego jest sprawą dotyczącą jego uprawnień emerytalno-rentowych, a w sprawach tego typu właściwy jest sąd powszechny. Wyjaśniając swoje stanowisko, Sąd zwrócił uwagę na treść art. 1 k.p.c. stanowiącego, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 k.p.c. powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i 3 k.p.c.), zaś organami rentowymi są także organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych (art. 476 § 4 pkt 3 k.p.c.). W ocenie Sądu mając powyższe na uwadze uznać należy, że sprawy w zakresie ustalenia wyłączenia stosowania przepisów, obniżających dotychczas pobierane przez byłych funkcjonariuszy (członków ich rodzin) świadczenia, poddane są kontroli sądów powszechnych jako zagadnienia wstępne w sprawach, których przedmiotem jest prawo do świadczeń emerytalno-rentowych. Za takim rozwiązaniem przemawia to, by sprawy z zakresu zabezpieczenia społecznego były w całości poddane specjalnemu orzecznictwu do spraw pracy i ubezpieczeń społecznych, a nie sądownictwu administracyjnemu. Sąd powszechny nie ogranicza się w takim wypadku do kontroli decyzji organu emerytalnego z punktu widzenia jej legalności, jak ma to miejsce w przypadku kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny, ale rozstrzyga merytorycznie co do istoty sprawy. Dlatego kontrola decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powinna zostać połączona z prawem zaskarżenia decyzji organu emerytalnego ustalającej wysokość przysługującego świadczenia i rozpoznania istoty sprawy. W konsekwencji sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy ze skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 3 stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia, iż podlega on wyłączeniu od stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie powyższego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 8 a ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 4 ustawy emerytalnej, przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że przepisy te nie stanowią podstawy do rozpoznania skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, o wyłączenie stosowania względem niego przepisów art. 15c oraz art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym albowiem decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana w wyniku rozpoznania wskazanego wniosku wpływa na ustalenie wysokości świadczenia emerytalno-rentowego, stąd też przyjęcie, że sądem właściwym, zgodnie z art. 32 ust. 1 i 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest sąd powszechny, a co za tym idzie skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, podczas gdy sprawa z wniosku złożonego w trybie art. 8a ustawy emerytalnej jest ewidentnie sprawą z zakresu administracji publicznej, na co wskazuje choćby organ upoważniony przez ustawę emerytalną do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę, a także zakres i charakter tego aktu tj. decyzja administracyjna i wobec powyższego sprawa ta winna być rozstrzygana przez sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a.; art. 32 ust. 1 pkt.l w zw. z art. 8a ust. 1 i w zw. z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 8a ust. 1 pkt. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów art. 15 c i art. 22 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest decyzją ustalającą prawo do świadczenia emerytalnego i jego wysokość, o której mowa w art. 32 ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i w związku z tym mają do niej zastosowanie przepisy procesowe ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podczas gdy przedmiotem tej decyzji jest rozstrzygnięcie o wyłączeniu stosowania konkretnych przepisów ustawy emerytalnej, a nie o ustaleniu prawa do świadczenia i jego wysokości, wydanym przez organ administracji rządowej, a nie organ rentowy, do którego, przez art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mając na względzie, że ustawa emerytalna nie zawiera w swojej treści oprócz art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, żadnych przepisów procesowych w tym zakresie, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania i oba zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. 2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. Przywołany przepis został dodany do ww. ustawy wraz z przepisami art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 1 stycznia 2017 r. i zamieszczony w Dziale I Przepisy ogólne. Przepis ten przewiduje możliwość wyłączenia stosowania określonych regulacji ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a) w stosunku do osób spełniających przewidziane w nim przesłanki. Przesłanki te w zasadniczym zakresie odnoszą się do pełnionej przez funkcjonariuszy służby i jej oceny w zakresie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Niewątpliwie zatem omawiana regulacja jest ściśle związana ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy, gdyż do tego stosunku bezpośrednio nawiązuje. Stosunki służbowe to stosunki o charakterze administracyjnym, podlegające kognicji sądu administracyjnego. Jako formę rozstrzygnięcia w zakresie wyłączenia stosowania przepisów ograniczających świadczenia dla osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w ww. ustawie przewidziano decyzję. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną. Decyzyjna forma załatwienia sprawy przewidziana jest – zgodnie z art. 104 k.p.a. - dla organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym organem właściwym do jej wydania jest minister właściwy do spraw wewnętrznych, czyli organ administracji publicznej, a nie organ emerytalny. Organ ten nie rozstrzyga ani o prawie do świadczenia emerytalno-rentowego, ani o jego wysokości, a tylko o wyłączeniu stosowania określonych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, co może jedynie pośrednio wpłynąć na wysokość przyznanych świadczeń. Nie jest to zatem sprawa o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne. Kontrolą tą objęta jest także bezczynność organu zobowiązanego do wydania określonego aktu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne musi być wyłączona wprost przepisami szczególnymi (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2009 r., I OSK 652/09). W sprawie omawianych świadczeń takiego ograniczenia właściwości sądów administracyjnych przepisy szczególne expressis verbis nie ustanawiają. W ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym brak jest odpowiednika art. 32 ust. 4 znajdującego się w Dziale IV Ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego, który od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń z tytułu tego zaopatrzenia przewiduje odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawierają żadnych regulacji procesowych dotyczących postępowania przed właściwym ministrem, nie przewidują też prawa odwołania do sądu powszechnego od powyższej decyzji. Zgodnie zatem z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w sprawach wywołanych wnioskiem opartym o przepis art. 8a tej ustawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przewidziany w Kodeksie tok instancji. Dodatkowo, analizując kwestię właściwości organu i związaną z tym kwestię właściwości sądu zwrócić należy uwagę na konstrukcję przepisu art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (i odpowiednio art. 22a, 24a), odnoszącego się do wysokości emerytury dla osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa. W ust. 5 art. 15c ustawy przewidziano wyłączenia stosowania przepisów ust. 1-3 (określających wysokość emerytury) w stosunku do osób spełniających przewidziane w nim warunki. Skoro ustawodawca wyłączenia przewidziane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawarł w oddzielnej jednostce redakcyjnej ustawy, zamieszczonej w innym jej dziale, to należy wnioskować, że instytucji przewidzianej w art. 8a ww. ustawy nadał szczególny charakter, niepodlegający rozstrzyganiu przez organ emerytalny i w konsekwencji niepodlegający kontroli sądu powszechnego. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne, to odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego było nieuprawnione. Sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi na decyzję wydaną w trybie ustawy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł przy tym o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną, a zatem dotychczas sprawa w znaczeniu materialnoprawnym nie była jeszcze rozpoznawana. Oznacza to, że przy orzekaniu o uchyleniu postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi nie ma podstaw prawnych do przekazywania temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania ( por. wyrok NSA z 6 grudnia 2004 r., GSK 694/04). Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.