I OSK 836/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2586/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 października 2020 r. nr DAP-WN-727-34/2020/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miasta Rzeszów na rzecz E. S. i E. B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2586/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Rzeszów, uchylił decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 października 2020 r., nr DAP-WN-727-34/2020/WWP (dalej: zaskarżona decyzja) oraz poprzedzającą ją decyzję z 17 czerwca 2020 r., nr DAP-WPK-727-250/2018/Ich, którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Podkarpackiego z 11 stycznia 2008 r., nr G.V-7723-1/4/08. Tą ostatnią decyzją stwierdzono nabycie przez Gminę Miasto Rzeszów z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w R. – S. obręb [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0465 ha (dalej: sporna działka). Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Zarządzeniem nr 3/85 z 28 marca 1985 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Rzeszowa ustalił teren budownictwa jednorodzinnego w R. w rejonie ulicy [...] dokonując jednocześnie jego podziału na działki budowlane i drogi (dalej: zarządzenie nr 3/85). Zarządzenie to było podstawą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, w tym Z. N. z d. W. (matki A. B.), oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w R. – odpowiadających aktualnym nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w R. W punkcie III postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 2 września 1988 r., sygn. akt I Ns 148/88, wydanego w sprawie o uregulowanie własności nieruchomości stwierdzono, że A. B. stała się z mocy samego prawa właścicielką działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w R. – S. obr. [...] (dalej: postanowienie SR z 1988 r.). Postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie z 16 grudnia 1988 r., sygn. akt I.Cr. 642/88, oddalono rewizję od ww. postanowienia z 2 września 1988 r. Decyzją z 11 stycznia 2008 r., nr G.V-7723-1/4/08, Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdził, że Gmina Miasto Rzeszów nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w R. – S., obr. [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr: [...] o pow. 0,0465 ha (dalej: decyzja komunalizacyjna). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpili E. B. i E. S. - następcy prawni A. B. Decyzją z 17 czerwca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej. Na skutek wniosku Gminy Miasta Rzeszów o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 8 października 2020 r. Minister utrzymał swoje rozstrzygnięcie mocy. Na podstawie dokumentacji geodezyjno-prawnej organ ten ustalił, że sporna działka nr [...] obecnie oznaczona jest nr [...]. Powołując się na wyroki Sądu Najwyższego z 21 września 1988 r. (sygn. akt III ARN 38/88) oraz z 13 listopada 1991 r. (sygn. akt III CRN 224/91) Minister przyjął, że zarządzenie nr 3/85 było wydane przez organ nieuprawniony, a tym samym nie mogło rodzić skutków prawnych w postaci przejęcia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zatem nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], które były objęte zarządzeniem wydanym przez nieuprawniony organ, a odpowiadające obecnie działkom nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] R. – S., nie są nieruchomościami wywłaszczonymi, ponieważ nie doszło do władczego i skutecznego pozbawienia prawa własności nieruchomości osób fizycznych. Minister stwierdził, że działka nr [...] została utworzona z nieruchomości stanowiących własność osoby fizycznej, a na podstawie prawomocnego postanowienia SR z 1988 r. stanowiła w dacie komunalizacji własność osób fizycznych, nie zaś mienie Skarbu Państwa. Wobec tego organ nadzoru uznał, że decyzja komunalizacyjna w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., co z kolei należy uznać za wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 października 2020 r. Zdaniem WSA, aby można było zarzucić organowi administracji działanie w ramach rażącego naruszenia prawa, naruszenie to w świetle okoliczności sprawy musi być oczywiste. Takiego rodzaju naruszenia prawa nie można zarzucić organowi w sytuacji, gdy wydając kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję działał na podstawie danych, którymi z mocy prawa był związany. Sąd ten przyjął, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych odpisów z ksiąg wieczystych, w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., a także w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego wynika, że jako właściciel działki nr [...] (obecnie [...]) wpisany był Skarb Państwa. W księdze nie było wpisu ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym dotyczącym nieruchomości, której właścicielką była A. B. lub jej poprzednik prawny. Natomiast prawo własności stwierdzone na rzecz A. B. na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 2 września 1988 r. i Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie z 16 grudnia 1988 r. nie zostało wpisane do księgi wieczystej. Jak wynika z treści powyższych postanowień Skarb Państwa nie był uczestnikiem postępowań w przedmiocie uregulowania własności. Postanowienia te zostały dołączone do akt sprawy przy piśmie Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 1 sierpnia 2018 r., tj. na etapie postępowania nadzorczego. Z akt postępowania komunalizacyjnego nie wynika, aby w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej Wojewoda posiadał wiedzę o wydanych postanowieniach. Sąd I instancji stwierdził, że organ wydając deklaratoryjną decyzję komunalizacyjną jest obowiązany uwzględnić stan prawny na 27 maja 1990 r. wynikający z wpisu w księdze wieczystej. Powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece WSA uznał, że skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej - zgodnie z art. 6266 kpc jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z powyższych przyczyn Sąd I instancji uznał, że organ naruszył wskazane w skardze przepisy art. 7, 77 § 1 kpa i art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik E. S. i E. B. (dalej: skarżący kasacyjnie), na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: (1) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich nie zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że pomimo istnienia prawomocnych orzeczeń sądowych stwierdzających nieważność zarządzenia nr 3/85, będącego podstawą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętych postępowaniem, które to orzeczenia wskazują że nie doszło do władczego i skutecznego pozbawienia prawa własności nieruchomości osób fizycznych, w tym wnioskodawców, brak jest podstaw do uznania decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 stycznia 2008 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 października 2020 r. i decyzja z 17 czerwca 2020 r. są błędne i powinny zostać uchylone. Tymczasem orzeczenie takie narusza prawo własności skarżących kasacyjnie poprzez pozbawienie prawa własności działek objętych postępowaniem; (2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 156 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 stycznia 2008 r., której nieważność stwierdził decyzją z 17 czerwca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy decyzja ta stwierdzała nabycie przez Gminę Miasto Rzeszów z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako działka nr [...], w sytuacji gdy działka ta ani w dniu wydania decyzji, ani też w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, lecz własność osoby fizycznej; (3) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 156 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na nie uwzględnieniu przez Sąd, że domniemanie prawdziwości ksiąg wieczystych jest domniemaniem wzruszalnym, a co za tym idzie nie uwzględnienie że w toku postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło do obalenia tegoż domniemania w zakresie prawa własności działek objętych decyzją Wojewody Podkarpackiego z 11 stycznia 2008 r., co skutkowało prawidłowym stwierdzeniem przez Ministra nieważności ww. decyzji Wojewody Podkarpackiego, jako rażąco naruszającej prawo, Sąd zaś powołując się na domniemanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej stwierdził, że skoro Wojewoda Podkarpacki był związany takim wpisem, to pomimo iż działka objęta jego decyzją nie stanowiła mienia ogólnonarodowego to decyzja taka jest prawidłowa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i rozpoznaniem skargi poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W piśmie datowanym na 27 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie przedstawił uzupełnienie uzasadnienia zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa z 10 maja 1990 r.) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Na dzień 27 maja 1990 r. w dziale II księgi wieczystej jako właściciel spornej działki wpisany był Skarb Państwa, zaś podstawę tego wpisu stanowiło zarządzenie nr 3/85 - wydane na podstawie art. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm. ; dalej: ustawa o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego; ustawa z 1972 r.) - przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Rzeszowa, którym to zarządzeniem ustalono teren budownictwa jednorodzinnego w R. w rejonie ulicy [...] dokonując jednocześnie jego podziału na działki budowlane i drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy z 1972 r. prezydia powiatowych rad narodowych ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane), zaś stosownie do ust. 2 - uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierać będą również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane). Według art. 5 ust. 1 ww. ustawy uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. W ust. 2 przewidziano zaś, że nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. W dacie wydania zarządzenia nr 3/85 obowiązywała ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185; dalej: ustawa z 1983 r.), zaś zgodnie z art. 174 ust. 1 tej ustawy (pierwotnie art. 177) przewidziane w ustawach szczególnych upoważnienia dla terenowych organów administracji państwowej do stanowienia przepisów prawa miejscowego, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, stają się upoważnieniami dla rad narodowych odpowiedniego stopnia do stanowienia przepisów tego prawa. W myśl ust. 2 tego przepisu Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi, które z przewidzianych w ustawach szczególnych upoważnień dla terenowych organów administracji państwowej do stanowienia przepisów prawa miejscowego, dotyczących spraw, o których mowa w art. 65 ust. 2, pozostają nadal jako upoważnienia dla tych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia upoważnień dla terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej dla stanowienia przepisów prawa miejscowego (Dz. U. Nr 25, poz. 126) określono wyjątki od reguły przewidzianej w art. 174 ust. 1 ustawy z 1983 r. Rozporządzenie to nie przewidywało upoważnienia dla wskazanych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie określonym w art. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego. Od wejścia w życie ustawy z 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego uprawnienie to przysługiwało wyłącznie właściwym radom narodowym. Ustalenie terenu pod budownictwo jednorodzinne i jego podział na działki budowlane należało do kompetencji rady narodowej stopnia podstawowego. Wobec tego należy stwierdzić, że zarządzenie nr 3/85 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Rzeszowa zostało wydane przez nieuprawniony organ. W konsekwencji akt ten nie mógł wywołać skutku prawnego określonego w art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego, w postaci przejścia prawa własności objętych nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa. Takie stanowisko przyjął także Sąd Najwyższy w wyrokach z 21 września 1988 r., sygn. akt III ARN 38/88 oraz z 13 listopada 1991 r., sygn. akt III CRN 224/91, na które powołano się w zaskarżonej decyzji. W realiach niniejszej sprawy nie nastąpiło zatem skuteczne przeniesienie prawa własności spornej działki z mocy prawa na rzecz Państwa. Nie ma bowiem aktu, który stanowiłby podstawę przejęcia przez Państwo własności tej nieruchomości, skoro zarządzenie nr 3/85 wydał nieuprawniony organ. W konsekwencji brak było podstaw do wydania przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stwierdzającej nabycie prawa własności danej działki przez Gminę Miasto Rzeszów, ponieważ decyzja komunalizacyjna mogła być wydana tylko w odniesieniu do nieruchomości, które na dzień 27 maja 1990 r. stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe). Dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie ma znaczenia, że w dacie wydania takiej decyzji w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości wpisany był Skarb Państwa z uwagi na to, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi okoliczność mogącą zaistnieć niezalenie od woli i wiedzy organu administracji, który wydał daną decyzję. Brak przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej działki na dzień 27 maja 1990 r. i na dzień wydania przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji komunalizacyjnej ma charakter obiektywny. Zatem wpis w księdze wieczystej, na którym oparł się Wojewoda przy wydawaniu tej decyzji, a którego formalną podstawę stanowiło zarządzenie nr 3/85, wydane przez nieuprawniony organ, nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji w postępowaniu nieważnościowym, gdyż wpis ten ma charakter deklaratoryjny i wtórny w stosunku do rzeczywistego stanu prawnego istniejącego z mocy samego prawa. Wobec braku aktu, na podstawie którego w 1985 r. miałoby dojść do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa oraz w świetle prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 2 września 1988 r., w którym stwierdzono, że poprzedniczka prawna skarżących kasacyjnie stała się z mocy samego prawa właścicielką m.in. spornej działki - ujawnione zostało, że obiektywny stan prawny nieruchomości istniejący z mocy prawa jest inny niż ten, który Wojewoda Podkarpacki uznał za miarodajny dla wydania decyzji komunalizacyjnej, co w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji. Niespełnienie ustawowej przesłanki przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. wykluczało dopuszczalność stwierdzenia, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., że nieruchomość ta w danym dniu z mocy prawa stała się mieniem Gminy Miasta Rzeszów. Wydanie decyzji komunalizacyjnej nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem wskazanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., obarczającym tę decyzję wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast zaistniałe w następstwie tej decyzji skutki, prowadzące do skomunalizowania mienia nie stanowiącego własności Skarbu Państwa i w rezultacie pozbawienia właścicieli tego mienia przysługującego im prawa, nie znajdują akceptacji w świetle zasad demokratycznego państwa prawnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa w zw. z art. 193 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.