I OSK 845/24

Dnia 3 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1453/23 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r. (sygn. akt II SA/Rz 1453/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2023 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 czerwca 2023 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia na rzecz P.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – K. K. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P.K. (cyt): "Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a." zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest (cyt.): "art. 17 ust. 1 u.ś.r." - poprzez błędną wykładnię pojęcia opieki oraz nieprawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod normę prawną tj. że opieka sprawowana przez P. K. nad niepełnosprawną matką K. K. nie stanowi opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w konsekwencji nieprzyznanie świadczenia P.K., który nie podejmuje zatrudnienia powodu i celu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką K. K., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (cyt.): "art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r." wyrażającą się w przyjęciu, iż z normy wyrażonej powyższym przepisem "nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego", a jedynym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem, jest nie tylko potwierdzona stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności konieczność pomocy i opieki nad niepełnosprawnym krewnym, ale także jej realne wykonywanie w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (pracy zarobkowej); 3) naruszenie (cyt.): "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, mimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w szczególności nierozpoznaniu wpływu czynności, które podejmuje P. K. na możliwość podjęcia przez niego pracy zarobkowej, w tym wstawania w nocy do niepełnosprawnej matki, pomocy przy spadnięciu z łóżka, podawania leków i posiłków o odpowiedniej porze, udzielania niepełnosprawnej matce wsparcia w codziennym funkcjonowaniu szczególnie ważne w zakresie leczonej u niej głębokiej depresji oraz pomocy w każdej sytuacji, gdy K. K. tego wymaga, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy na okoliczność czy czynności podejmowane przez skarżącego umożliwiają mu podjęcie pracy zarobkowej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca wnosiła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te okazały się zaś nie tylko nieuprawnione, ale także nie zostały one w pełni prawidłowo pod względem formalnym przytoczone. Przede wszystkim - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, który twierdził, że skargę kasacyjną, wniesioną w przedmiotowej sprawie, opiera wyłącznie na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należało uznać, że skarga ta została oparta na obu podstawach kasacyjnych, to jest określonych zarówno w art. 174 pkt 1, jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy bowiem takie jak: art. 17 ust. 1 pkt 4 czy art. 23 ust. 4a " u.ś.r." (jak należy się chyba domyślać autor skargi kasacyjnej miał w tym przypadku na uwadze ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) mają charakter materialnoprawny a nie procesowy. Ponadto składowi orzekającemu nie był też znany przepis "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.", gdyż art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych wyjaśnić należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi jedną z formalnych podstaw prawnych do wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji. Ma zatem wyłącznie charakter wynikowy, co oznacza że jego zastosowanie przez sąd administracyjny uwarunkowane jest jedynie oceną legalności zaskarżonego aktu. Zdaniem zaś składu orzekającego, nie było natomiast zasadne zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu, iż nie dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył w sposób istotny art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynikało bowiem z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym, a które Sąd Wojewódzki ocenił za prawidłowe, P. K., wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką – K. K. Wniosek ten nie został jednak uwzględniony przez organy obu instancji (vide: decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 20 czerwca 2023 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2023 r. ), gdyż - zdaniem Kolegium – nie zachodził w niniejszej sprawie związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej przez niego opieki nad matką a brakiem możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia. Organ odwołał się w tym miejscu do informacji podanych przez P.K. podczas przeprowadzania z nim wywiadu środowiskowego, a z których wynikało, matka strony - ze względu na występujące u niej schorzenia - wymagała opieki polegającej głównie na: robieniu zakupów, w tym leków i ich podawaniu, przygotowywaniu i podawaniu posiłków oraz dbaniu o czystość i higienę osobistą. Z uwagi zaś na fakt, że oboje rodzice zamieszkiwali razem a siostra skarżącego opiekowała się (wymagającym również opieki) ojcem i z tego tytułu pobierała zresztą świadczenie pielęgnacyjne, powyższe czynności w głównej mierze wykonywała właśnie córka K.K. (siostra skarżącego). Sam skarżący natomiast pomagał jedynie siostrze w praniu odzieży rodziców, robieniu zakupów, załatwiał także czynności urzędowe a więc wykonywał zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W takiej więc sytuacji, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do przyjęcia, że to w związku ze sprawowaną opieką nad matką strona musiała zrezygnować z aktywności zawodowej. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który w uzasadnieniu skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego podnosił w szczególności, że wprawdzie był kierowany na leczenie odwykowe, ale starał się prawidłowo prowadzić życie i w związku z tym sprawował stałą oraz ciągłą opiekę nad matką a skutkiem tego nie mógł podjąć zatrudnienia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powyższa skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie, gdyż – jak podkreślił Sąd - w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawał fakt, że (cyt.): "Skarżący w ramach opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką wykonuje czynności, które – zgodnie z załączonym do wniosku oświadczeniem z 20 kwietnia 2023 r. (k. 31 akt adm.) - obejmują <>. W podobny sposób zakres opieki określiła matka Wnioskodawcy. W oświadczeniu złożonym w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego podała, że syn sprawuje opiekę w formie przebierania, mycia, szykowania kanapek, gotowania, prania, koszenia trawy, palenia w centralnym, podawaniu leków. (oświadczenie – k. 8 akt adm.). Natomiast z wywiadu środowiskowego wynika, że matka Wnioskodawcy jest osobą chodzącą, nie korzysta z pampersów, jest w stanie sama się poruszać i załatwiać potrzeby fizjologiczne, a głównym problemem jest depresja, która sprawia, że osoba wymagająca opieki większość czasu spędza w łóżku. W utrzymaniu osobistej czystości (w myciu) matce pomaga córka, gdyż matka wstydzi się Skarżącego. (...). Siostra Wnioskodawcy, poza opieką nad ojcem, dba o czystość w domu rodziców, wozi ich do lekarzy i robi zakupy, gdyż Skarżący nie jeździ samochodem. W tym stanie faktycznym zasadnie organy ustaliły, że zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nie jest na tyle absorbujący, aby uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia. Czynności, które Skarżący wykonuje należą bowiem do zwyczajnych spraw życia codziennego i same w sobie nie stanowią przeszkody w zatrudnieniu." Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem składu orzekającego, zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu, iż wadliwie nie stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny oraz nie rozważono w sposób pełny zebranego materiału dowodowego, nie było uzasadnione. Jak wspomniano wyżej, zasadnicze ustalenia faktyczne, czyli mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, zostały oparte na danych uzyskanych od samej zainteresowanej strony. Z protokołu wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 19 maja 2023 r., a podpisanego przez P.K., wynikało zaś, że skarżący przygotowuje śniadanie, lekarstwa i kawę a matka samodzielnie spożywa posiłek. (cyt.): "Następnie Pan P. przygotowuje składniki na obiad (np. obiera ziemniaki), później gotowanie dokańcza siostra J. C., która często przywozi wcześniej ugotowane posiłki rodzicom. Pan P. dba o podwórko kosząc trawę, przynosi także opał i pali w piecu, jak jest taka potrzeba. Pan P. pomaga Pani J.C. (siostrze) w praniu odzieży rodziców lub sam robi pranie. Jak zabraknie czegoś w domu to jedzie rowerem na zakupy." Jak z powyższego zatem wynika, czynności, które skarżący wykonywał w związku ze sprawowaniem opieki nad matką miały generalnie charakter pomocniczy. Praktycznie bowiem całą opiekę nad obojgiem rodziców wykonywała w zasadzie ich córka a siostra skarżącego. Ponadto należy także mieć na uwadze, że skoro skarżący zamieszkiwał z rodzicami w jednym lokalu mieszkalnym to nie powinno dziwić, że z tego powodu i on miał także obowiązki związane z dbałością o wspólne mieszkanie (jego ogrzewanie czy jego sprzątanie). Z tej przyczyny, biorąc pod uwagę pozostałe czynności, które skarżący wykonywał w związku z wykonywaniem opieki nad matką, zdaniem składu orzekającego – trzeba było uznać, że nie kolidowały one z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Okoliczność bowiem, że skarżący – jak podkreślano w skardze kasacyjnej - czasem był zmuszony pomóc matce w porze nocnej nie uniemożliwiało mu podjęcia stosownej pracy. Zwrócić też należało uwagę, że w ciągu dnia cierpiąca na depresję matka strony nie pozostawała samotna bo mieszkała razem z mężem i przebywała z nią także córka. Jak wspomniano bowiem wyżej, córka K.K., opiekując się formalnie ojcem, w rzeczywistości opiekę taką sprawowała nad obojgiem rodziców. Skarżący natomiast tylko w tej opiece siostrze pomagał. Odnosząc się zaś do zarzutu związanego z brakiem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy na okoliczność, czy czynności podejmowane przez skarżącego umożliwiały mu podjęcie pracy zarobkowej, należało stwierdzić że zarzut ten nie był w ogóle zrozumiały. Przede wszystkim nie było bowiem wiadome w stosunku do którego podmiotu (organu czy sądu) zarzut ten był skierowany. Mając na więc uwadze treść art. 106 § 3 p.p.s.a., należało uznać, że w przypadku postępowania przed sądem, dowód z opinii biegłego nie był w ogóle dopuszczalny, natomiast w postępowaniu przed organem - tego rodzaju dowód był zbędny. Specjalista z zakresu medycyny pracy nie udzieli bowiem odpowiedzi na pytania dotyczące organizacji obowiązków życiowych (zawodowych i rodzinnych), które spoczywają na osobie pracującej i jednocześnie sprawującej opiekę nad inną osobą, gdyż medycyna pracy jest dziedziną zajmującą się ochroną zdrowia osób pracujących przed wpływem różnych szkodliwych czynników środowiskowych oraz obejmuje zagadnienia związane z: profilaktyką, diagnozowaniem i leczeniem chorób zawodowych. Z tych powodów więc powyższe zarzuty procesowe należało uznać za niezasadne, w tym także zarzut oparty na art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji rzetelnie wyjaśniało przyczyny, dla których wniosek skarżącego nie został uwzględniony. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wskazać wypada, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. dalej: "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z tego względu więc, skoro jedną z przesłanek, którą musi spełniać osoba występująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi być sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, to po pierwsze, musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a wykonywaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a po drugie, zakres wykonywanej opieki musi być tego rodzaju, że uniemożliwia on kontynuowanie czy podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że z uwagi na mały zakres obowiązków, które skarżący wypełniał w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, nie można było przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym opieka sprawowana przez P. K. nad K.K. miała charakter opieki, która uzasadniałaby zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś. r. Po myśli natomiast art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, 1693, 1938 i 2760), w celu weryfikacji tych wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej to nadmieniono, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o dane pozyskane właśnie podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, zatem zarzut oparty na tym przepisie, także nie był usprawiedliwiony. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieskuteczną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.