I OSK 848/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 130/17 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. na rzecz K. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017r. sygn. akt IV SAB/Gl 130/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 580zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2017r. wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej K. K. zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. o podanie ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych w poszczególnych latach w okresie 2014 - 2016 oraz przesłanie tej informacji na podany adres poczty elektronicznej. W dniu 20 marca 2017r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której domagał się: nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, chociaż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz o nieobciążanie organu kosztami zastępstwa procesowego. Organ wyjaśnił, że do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. w dniu 2 stycznia 2017r. w godzinach nocnych wpłynął za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dzień ten był dniem wyjątkowo intensywnej korespondencji bowiem do Nadleśnictwa wpłynęły 43 wiadomości e-mail od różnych podmiotów. Pracownik odpowiedzialny za monitorowanie poczty elektronicznej nie odczytał tego wniosku. Organ zapoznał się z treścią wniosku dopiero po wpłynięciu skargi w dniu 22 marca 2017r. i następnego dnia, tj. w dniu 23 marca 2017r. udzielił wnioskowanej informacji. Nadto organ w sposób obszerny odniósł się do bezprzedmiotowości postępowania po udzieleniu wnioskowanej informacji oraz podniósł, że uchybienie terminu było nieznaczne, wynikało z braku wiedzy o złożonym wniosku, nie miało charakteru celowego. Brak jest tym samym podstaw by uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2017r. skarżący podtrzymał zawarte w skardze wnioski o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, choć nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa oraz co do zasądzenia kosztów postępowania, a w pozostałym zakresie skargę cofnął ze względu na udostępnienie wnioskowanej informacji. Orzekając w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1764 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p.". Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p. określa jej art. 4 ust. 1, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Sąd dalej wyjaśnił, że stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2017r. poz. 788) Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zgodnie z art. 35 tejże ustawy nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Nadleśniczy, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Natomiast co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i zakresem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Przedmiot wniosku skarżącego tj. informacja na temat ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego załatwienie wniosku skarżącego mogło nastąpić poprzez udzielenie żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), albo poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej lub umorzenie postępowania w tej samej formie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie bezspornym jest, że przed wniesieniem skargi organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2016r. w żaden przewidziany w ustawie sposób. Natomiast, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z tym, że zgodnie z art. 13 ust. 2 tejże ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie taki termin nie został jednak przez organ wyznaczony. W związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę dotycząca przyczyn opóźnienia w realizacji wniosku. Jeżeli organ nie mógł w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. żądanej informacji udostępnić, wówczas, aby uniknąć zarzutu bezczynności, zobowiązany był, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., powiadomić wnioskodawcę o przyczynie opóźnienia oraz wskazać termin w jakim informacja będzie udostępniona. Skoro więc załatwienie wniosku skarżącego nie nastąpiło w terminie 14 dni od daty jego wpływu, to należało uznać, że po upływie tego terminu, wobec niewyznaczenia nowego terminu załatwienia wniosku, organ pozostawał w bezczynności. Powyższe kwalifikuje skargę jako zasadną, wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. Dalej Sąd I instancji skonstatował, iż organ udostępnił informację dopiero w dniu 23 marca 2017r., tj. po wpływie skargi, co miało miejsce 22 marca 2017r. Wobec tego Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Informacja została udzielona bowiem niezwłocznie po wpływie skargi do organu, zaś przekroczenie terminu było nieznaczne. Natomiast z uwagi na fakt, że bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, a także uwzględniając, iż skarżący w związku z udzieleniem mu informacji publicznej cofnął skargę w części dotyczącej punktu 1 i 3 skargi, Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Nadleśniczy Nadleśnictwa Z. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości; oddalenie skargi; zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na uznaniu, że wniosek złożony przez K. K. w dniu 2 stycznia 2017r. skierowany do Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. o podanie ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych w poszczególnych latach w okresie 2014 - 2016 był kompletny i konkretnie wskazywał zakres informacji publicznej, której udostępnienia domaga się wnioskodawca. Ta błędna wykładnia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprowadziła Sąd I instancji do nieuzasadnionego uznania, że Nadleśniczy Nadleśnictwa Złoty Potok był zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na skierowany do niego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Tym samym poprzez błędne ustalenie, iż przedmiotowy wniosek spełniał ustawowe wymagania formalne opisane w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji dokonał równie błędnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zakresie ustalenia obowiązku Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. do udzielenia odpowiedzi w ustawowym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. W okolicznościach badanej sprawy jest niekwestionowane, iż skarżący kasacyjnie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Co więcej nie jest także dezawuowane, iż organ po tym jak zapoznał się z treścią wniosku o dostęp do informacji publicznej bez zbędnej zwłoki udzielił nań odpowiedzi, która satysfakcjonowała wnioskodawcę. W takiej sytuacji niekonsekwentnie brzmi zarzut kasacyjny wadliwego uznania przez Sąd I instancji, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej był kompletny i konkretnie wskazywał zakres informacji publicznej, której udostępnienia domagał się wnioskodawca. Powyższy zarzut abstrahuje także od stanowiska organu prezentowanego w dotychczasowym postępowaniu, w którym wskazywano, iż udzielił on żądanej informacji niezwłocznie (następnego dnia) po zapoznaniu się z treścią wniosku o dostęp do informacji publicznej, a opóźnienie w jej udostępnieniu wynikało wyłącznie z omyłkowego pominięcia owego wniosku w korespondencji e-mail. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił przy tym z jakich przyczyn wynika prezentowana w skardze kasacyjnej, odmienna od dotychczasowej, ocena okoliczności sprawy, a co najistotniejsze nie wskazał, z jakich okoliczności wyprowadza wniosek, iż ocena Sądu I instancji o kompletności i konkretności wniosku inicjującego postępowanie w badanej sprawie była wadliwa, w szczególności nie podaje jakie elementy wniosku były dlań niejasne i wymagały doprecyzowania. Powyższe zaś pozostaje obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia, wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie narusza zaskarżone orzeczenie, ale także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu tegoż naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności przywołanych podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badana skarga kasacyjna nie wskazując jakie konkretne elementy wniosku były dla organu niejasne i wymagały doprecyzowania, tak aby możliwe było w ogóle jego załatwienie, nie czyni zadość powyższemu wymaganiu. Dodatkowo wypada wskazać, iż przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z zastrzeżeniem sytuacji, które w badanej sprawie nie występowały, załatwienie takiego wniosku winno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej będąc odformalizowanym winien jednak precyzyjnie wskazywać jaka konkretna informacja publiczna ma zostać udostępniona i w jaki sposób. Warunek ten spełnia wniosek inicjujący badane postępowanie. Nie sposób bowiem doszukać się braku kompletności czy konkretności w żądaniu udostępnienia informacji o tym, ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do organu w poszczególnych latach w okresie 2014-2016. Tak sformułowany wniosek jest jednoznaczny w swej treści i rozsądnie oceniany nie pozostawia wątpliwości co do zakresu żądanego dostępu (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 380/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie budzi także zastrzeżeń konkluzja Sądu I instancji o wskazaniu sposobu udostępnienia żądanej informacji, skoro wnioskodawca podał, że winna ona zostać przesłana na wskazany adres poczty elektronicznej. Powyższe okoliczności wyraźnie wskazują, iż nie może być oceniony jako trafny zarzut błędnego uznania przez Sąd I instancji kompletności i konkretności żądanej informacji publicznej, opisanej we wniosku z dnia 2 stycznia 2017r., mający - w ocenie skarżącego kasacyjnie - implikować wadliwą wykładnię art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., określającego wyłącznie formę udostępnienia informacji w razie złożenia wniosku, o którym mowa w art. 10 u.d.i.p. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.