I OSK 861/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del.NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1776/08 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1776/08 oddalił skargę J. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...]listopada 2008 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2008 r., nr[...], odmawiającą przyznania J. M. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podkreślił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie J. M. świadczenia specjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Prezesa Rady Ministrów J. M. wskazał na pogarszający się stan zdrowia oraz powołał się na trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia, o których mowa, mają charakter wyjątkowy, a ich przyznanie w świetle powołanego przepisu - pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w wymienionej ustawie stosuje się bowiem -zgodnie z jej art. 124 - przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Prezes Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wniosku związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza również jej sądowej kontroli, a sąd kontroluje w szczególności, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Wykładnię użytego w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" orzecznictwo łączy z wybitnymi zasługami w działalności zawodowej, artystycznej, społecznej lub politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/04, LEX 171678). Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, LEX 171714). Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie wykazał i nie udokumentował podobnych faktów. Nie można bowiem, w rozumieniu przepisu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, za takowe uznać działalności skarżącego w ramach P. T. W. z K. czy też działań na rzecz promocji miasta S., natomiast argumenty podnoszone przez skarżącego, a dotyczące jego stanu zdrowia oraz sytuacji finansowej nie mogą przesądzać o uprawnieniach do świadczenia specjalnego. Sam fakt doznania, w wyniku nieszczęśliwego wypadku, obrażeń powodujących niepełnosprawność, nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 82 cyt. ustawy. W związku z doznanym wypadkiem Powszechny Zakład Ubezpieczeń przyznał skarżącemu dożywotnią rentę, świadczenie to za zgodą skarżącego zostało skapitalizowane i wypłacone w formie jednorazowego odszkodowania. Sąd stwierdził także, że z tytułu orzeczonej niepełnosprawności skarżący uzyskuje świadczenie rentowe z ZUS przyznane w drodze wyjątku decyzją z dnia 4 maja 1984r. Wysokość tego świadczenia jest niewątpliwie niewystarczająca dla zapewnienia skarżącemu godziwego bytu, jednakże celem regulacji zawartej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych i wybitnych lub dotkniętych szczególnymi zdarzeniami losowymi, nie zaś pomoc osobom, które ze względu na stan zdrowia lub wiek znajdują się w trudnej sytuacji życiowej. Trudna sytuacja, w której skarżący się znalazł, wskazuje na potrzebę przyznania zainteresowanemu pomocy publicznej. Do takiej pomocy skarżący jest uprawniony i powinien się jej domagać od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Mając na uwadze, że Prezes Rady Ministrów nie naruszył granic uznania administracyjnego, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, poddał go ocenie kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie oraz dostatecznie wyczerpująco uzasadnił zaskarżoną decyzję Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), oddalił skargę. Od powyższego wyroku J. M. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia[...] listopada 2008 r. i nieuchylenie tej decyzji w całości na skutek błędnego przyjęcia, że Prezes Rady Ministrów w toku postępowania administracyjnego nie naruszył poniższych przepisów postępowania administracyjnego, choć mogło to mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie skarżącemu wskazówek co do możliwości złożenia wniosków dowodowych w przedmiocie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak okoliczności wypadku skarżącego z dnia [...]1975 r. i treść ugody z Inspektoratem PZU w G. z dnia [...]1983 r. oraz okoliczności jej podpisania; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej na skutek niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy: okoliczności wypadku skarżącego z dnia[...] 1975 r. i treść ugody z Inspektoratem PZU w G. z dnia [...]1983 r. oraz okoliczności jej podpisania; 2. art.134 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez Sąd I instancji od obowiązku rozpoznania skargi poza granice zaskarżenia, mianowicie niestwierdzenie istnienia przez Sąd I instancji naruszeń prawa (art. 7, 9, 77 §1 k.p.a.) przez Prezesa Rady Ministrów, które uzasadniały uchylenie jego decyzji z dnia [...] listopada 2008 r.; 3. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który Prezes Rady Ministrów ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, gdyż nie zebrał materiału dowodowego w zakresie okoliczności wypadku skarżącego i jego ugody z Inspektoratem PZU w G. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezes Rady Ministrów nie zbadał bliżej okoliczności wypadku, któremu uległ skarżący. Organ zobowiązany był ustalić, jak to się stało, że w szkole - miejscu, które powinno spełniać najwyższe wymogi bezpieczeństwa - doszło do zawalenia się ściany, czy skarżący był wówczas pod opieką nauczycieli, kto jest winien wypadku, ile czasu skarżący spędził pod gruzami, jak przebiegała akcja ratownicza, czy można było wypadkowi zapobiec. Najlepszym źródłem informacji o wypadku jest sam skarżący i jego matka M.M. Organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania strony ani z przesłuchania świadka. Nie pouczył też strony w trybie art. 9 k.p.a. o możliwości złożenia takiego wniosku dowodowego. Prezes Rady Ministrów nie zbadał dokładnej treści ugody podpisanej między skarżącym a Inspektoratem PZU w G. w dniu [...]1983 r. w sprawie kapitalizacji świadczeń PZU i zrzeczenia się przez skarżącego dalszych roszczeń oraz nie zbadał okoliczności podpisania tej ugody. Dokładne poznanie treści ugody pozwoliłoby na ustalenie, czy ugoda krzywdzi skarżącego i jest dla niego niekorzystna. Tymczasem Prezes Rady Ministrów poprzestał na zgromadzeniu pism z PZU Z. S.A. oraz z PZU S.A., z których wynika, że nie dysponują żadną dokumentacją związaną z wypadkiem skarżącego ani rejestrem dokumentów to, że PZU powołuje się na ugodę mogłoby znaczyć, że jednak, wbrew twierdzeniom PZU, zachowały się jakieś szczątkowe akta. Prezes Rady Ministrów powinien był na podstawie art. 9 k.p.a. pouczyć skarżącego o prawie złożenia wniosku dowodowego w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania osób podpisanych na piśmie PZU Życie S.A. z [...]2006 r. oraz piśmie PZU S.A. z [...]2008 r. na okoliczność, skąd - wobec braku zachowanej dokumentacji sprawy J. M. - czerpią wiedzę na temat treści ugody o zrzeczeniu się przez niego roszczeń, jaka jest praktyka tych firm przy zawieraniu tego typu ugód z poszkodowanymi, czy istnieje (lub istniał) jeden wzór ugody, czy też można było go indywidualnie negocjować, według jakich reguł dokonywano kapitalizacji świadczenia, kto występował z inicjatywą zawarcia ugody, jakie stosowano argumenty, by przekonać ubezpieczonych do zawarcia ugody. Prezes Rady Ministrów nie przeprowadził też takich dowodów z urzędu, naruszając art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Prezes Rady Ministrów nie przestrzegał w toku postępowania administracyjnego zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego zgodnie z art. 77§ 1 k.p.a., a także obowiązku poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie prawa strony do świadczenia specjalnego przez nieudzielenie jej wskazówek o możliwości złożenia wniosków dowodowych na istotne w/w okoliczności faktyczne (art. 9 k.p.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeżeli tylko sąd - niezależnie od podniesionych w niej zarzutów - stwierdzi istnienie naruszeń prawa uzasadniających wzruszenie zaskarżonej decyzji. Z przepisu tego wynika, że WSA ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszelkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Wyjście przez WSA w Warszawie poza zarzuty skargi dałoby efekt w postaci dostrzeżenia oczywistego naruszenia prawa, jakim było niezastosowanie przez Prezesa Rady Ministrów art. 9, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i skutkowałoby uchyleniem decyzji Prezesa Rady Ministrów. Organ zaniechał przeprowadzenia dowodów na okoliczności, które powinny mieć decydujący wpływ na ustalenie, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania: art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia przez organ w sprawie niniejszej art. 7, 8, 9i art. 77 § 1 k.p.a. Tak postawiony zarzut należy uznać za nieuzasadniony. Skoro bowiem Sąd nie stwierdził naruszenia wymienionych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uznając tym samym, że do takiego naruszenia nie doszło to nie oznacza to automatycznie, że naruszył regułę zawartą w art. 134 § 1 p.p.s.a, tym bardziej, że w sprawie niniejszej nie można stwierdzić, aby organ rozpatrując żądanie skarżącego naruszył wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeciwnie, postępowanie prowadzone było starannie, wszechstronnie wyjaśniono i rozważono istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Za niezasadny należy również uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który Prezes Rady Ministrów ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego w sprawie niniejszej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy zawarte w powołanym wyżej przepisie i w pełni odpowiada wymogom ustawowym. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym potwierdzonym w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. (sygn. P 38/05, OTK-A 2006/9/123) przyjmuje się, że osoba, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy powinna wykazać się wybitnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi czy też politycznymi oraz powinna pozostawać w trudnej sytuacji materialnej. Szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje związane z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych, wybitnych (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1869/06). Wskazuje się również, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru świadczenia socjalnego przyznawanego wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Mając powyższe rozważania na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący nie wykazał, aby legitymował się szczególnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi czy też politycznymi. Natomiast podstawą do przyznania skarżącemu żądanego przez niego świadczenia nie może być wyłącznie wzgląd na jego trudną sytuację materialną. Należy również podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że kontrola sądowa takich decyzji jest ograniczona i sprowadza się z reguły do oceny czy przy jej podejmowaniu organ administracji nie przekroczył zasad uznania administracyjnego i czy wydane rozstrzygnięcie nie ma dowolnego charakteru. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W sprawie niniejszej przy wydaniu decyzji o odmowie przyznania J. M. świadczenia specjalnego nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, a wydane decyzje nie noszą znamion dowolności. Organ administracyjny dokonał dokładnej analizy sytuacji życiowej skarżącego pod kątem spełniania przesłanek koniecznych, aby mogło mu zostać przyznane żądane przez niego świadczenie i stanowisko swoje wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 9 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., których skarżący upatruje w tym, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w przedmiocie okoliczności istotnych według skarżącego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. nieszczęśliwego wypadku, któremu uległ w dzieciństwie oraz treści ugody z PZU, przez co, zdaniem skarżącego, organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej na skutek niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego należy stwierdzić, że również te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenie okoliczności wypadku skarżącego oraz treść ugody z PZU nie mogą mieć bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zarówno bowiem fakt, że skarżący uległ wypadkowi jak i zawarta później ugoda z PZU nie mają wpływu na ocenę występowania w sprawie przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia, o którym mowa w art. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak trafnie bowiem zauważył Sąd I instancji, sam fakt doznania w wyniku nieszczęśliwego wypadku obrażeń powodujących niepełnosprawność nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Należy przypomnieć, że świadczenie specjalne nie może być przyznane jedynie ze względu na trudną sytuację materialną, niezbędna jest bowiem jeszcze przesłanka w postaci szczególnych zasług skarżącego, która w sprawie niniejszej nie występuje. Organ podjął w postępowaniu administracyjnym wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), skupiając się na okolicznościach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 9, art.7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., okazały się być nieuzasadnione, tym samym za nieskuteczne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.