I OSK 879/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 999/13 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia 21 marca 2013 r. nr [..], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu ewidencyjnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.R. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia 21 marca 2013 r. nr [..], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu ewidencyjnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 6 listopada 2012 r. M.R., powołując się na art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), sformułował do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 3091 w Poznaniu wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 1158 w Łasku z dnia 29 maja 2012 r. nr 44 o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 maja 2012 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do zawodowej służby wojskowej. Decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. nr [..], Dowódca Jednostki Wojskowej Nr 3091 w Poznaniu, stosując art. 104 i art. 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 111 pkt 3, art. 115 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), odmówił M.R. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..], w Łasku z dnia 29 maja 2012 r. nr 44 o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 maja 2012 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do zawodowej służby wojskowej. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkaz personalny wydany został tylko dla celów ewidencyjnych po tym, jak wojskowa komisja lekarska w sposób ostateczny orzekła o trwałej niezdolności orzekanego do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Rozkaz taki służy wyłącznie zarejestrowaniu faktu zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej, ma więc jedynie walor porządkowy (ewidencyjny), co oznacza, że nie stanowi on decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego rozkazu nie może się toczyć. Zgodnie bowiem z art. 115 ust. 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwolnienie ze służby wojskowej następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia lub z dniem, w którym stało się ono ostateczne. Orzeczenie RWKL we Wrocławiu z dnia 9 maja 2012 r., jako orzeczenie organu II instancji, stało się ostateczne w dniu jego wydania. Tak więc – w ocenie organu – prawidłowo dzień zwolnienia zainteresowanego winien być określony nie na dzień 4 czerwca 2012 r., jak tego żąda, ale na dzień 9 maja 2012 r. i w tym zakresie rozkaz dla celów ewidencyjnych musi zostać poprawiony. Powyższą decyzję M.R. uczynił przedmiotem odwołania do Dowódcy Sił Powietrznych. Dowódca Sił Powietrznych decyzją z dnia 21 marca 2013 r. nr [..],, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 111 pkt 3 i art. 115 ust. 3 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w przypadku stwierdzenia przez wojskową komisję lekarską trwałej niezdolności do służby wojskowej, zwolnienie żołnierza ze służby następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się takiego orzeczenia lub z dniem, w którym orzeczenie to stało się ostateczne. W takiej sytuacji dowódca jednostki wojskowej stwierdza jedynie fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym dla celów ewidencyjnych. Rozkaz personalny, którego celem jest zaewidencjonowanie faktu zwolnienia żołnierza ze służby, nie jest decyzją administracyjną, co sprawia, że nie mają do niego zastosowania tryby nadzwyczajne służące wzruszaniu decyzji, w tym także tryb stwierdzenia nieważności. Zdaniem Dowódcy Sił Powietrznych, nie ma racji zainteresowany, twierdząc, że przedmiotowy rozkaz ewidencyjny został wydany z naruszeniem prawa. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego wynika bowiem, że wydanie tego rozkazu nastąpiło w tym samym dniu, w którym żołnierz został zapoznany z ostatecznym orzeczeniem Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu z dnia 9 maja 2012 r. nr [..],, a więc w dniu 29 maja 2012 r., o czym świadczy własnoręczny podpis zainteresowanego na orzeczeniu. Orzeczenie to stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji w dniu jego wydania, a posiadając przymiot ostateczności, było dla Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 1158 w Łasku wiążące i podlegało wykonaniu. W ocenie organu II instancji, nie można wobec tego uznać, że rozstrzygnięcie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 3091 w Poznaniu jest nieprawidłowe. Wprawdzie organ I instancji oparł je na art. 157 § 3 kpa, który został z dniem 11 kwietnia 2011 r. uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), niemniej jednak w obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje art. 61a kpa, który pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Choć na podstawie art. 61a kpa winno dojść do wydania postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia, a organ podjął w sprawie decyzję, to jedynie sama forma wydanego aktu, nie może stanowić podstawy do jego wyeliminowania z obrotu prawnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w nim zawarte odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M.R. podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa, wnosząc o jej uchylenie w całości albo w części, ewentualnie o jej stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Tożsamy wniosek sformułował w stosunku do decyzji organu I instancji. W motywach skargi przedstawił analogiczne zarzuty, jakie zawarł we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego i w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Dowódca Sił Powietrznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Jednakże wydanie merytorycznej decyzji w tym zakresie nie jest możliwe, jeżeli zachodzą przesłanki niedopuszczalności stwierdzenia nieważności (podmiotowe lub przedmiotowe). Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie istotnie istnieje przesłanka przedmiotowej niedopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, gdyż rozkaz personalny Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 1158 w Łasku z dnia 29 maja 2012 r. nr [..], o zwolnieniu M.R. z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 maja 2012 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską jego trwałej niezdolności do zawodowej służby wojskowej nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkaz personalny wydany został jedynie dla celów ewidencyjnych i rozkaz taki służy wyłącznie zarejestrowaniu faktu zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej, ma więc tylko walor porządkowy (ewidencyjny). To zaś oznacza, że postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego rozkazu nie może się toczyć. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 111 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby. Natomiast w myśl art. 115 ust. 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwolnienie ze służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 3 tej ustawy następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej lub z dniem, w którym stało się ono ostateczne. Orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu z dnia 9 maja 2012 r. nr [..],, jako orzeczenie drugoinstancyjne, stało się w administracyjnym toku instancji ostateczne w dniu jego wydania. Z kolei do obrotu prawnego orzeczenie to zostało wprowadzone w dniu 29 maja 2012 r., tj. w dniu, w którym skarżący został z nim zapoznany, co potwierdził własnoręcznym podpisem na tym orzeczeniu, nie zaś w dniu 4 czerwca 2012 r., kiedy to jedynie formalnie potwierdził odbiór orzeczenia jako dokumentu, po tym już, jak został z jego treścią zaznajomiony. Orzeczenie to, posiadając przymiot ostateczności, było dla Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 1158 w Łasku wiążące i podlegało wykonaniu z dniem, w którym weszło do obrotu prawnego, a więc z dniem 29 maja 2012 r. W tym też dniu doszło do wydania kwestionowanego rozkazu ewidencyjnego, który – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie stanowi decyzji administracyjnej. Skoro bowiem zwolnienie żołnierza zawodowego w oparciu o art. 111 pkt 3 w związku z art. 115 ust. 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych następuje z mocy prawa, to rozkaz personalny wydawany w tym trybie jedynie ewidencjonuje fakt ziszczenia się przesłanki zwolnieniowej i rejestruje samo zwolnienie żołnierza ze służby. W odniesieniu do tego rodzaju rozkazów personalnych nie ma zastosowania tryb stwierdzenia nieważności, regulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku zatem wniosku o stwierdzenie nieważności takiego rozkazu personalnego, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że wprawdzie organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 157 § 3 kpa, który został z dniem 11 kwietnia 2011 r. uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), niemniej jednak obecnie obowiązujący przepis art. 61a § 1 kpa pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, wszak gdy postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Choć na podstawie art. 61a § 1 kpa winno dojść do wydania postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia (§ 2), a Dowódca Jednostki Wojskowej Nr 3091 w Poznaniu, zamiast postanowienia, podjął w sprawie decyzję, to jedynie sama forma wydanego aktu nie stanowi przesłanki do jego wyeliminowania z obrotu prawnego w sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia w nim zawartego odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.R., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 3 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 111 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegające na przyjęciu, iż wydanym jedynie dla celów ewidencyjnych, a tym samym niestanowiącym decyzji administracyjnej jest także rozkaz o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wskutek orzeczenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do zawodowej służby wojskowej jeżeli zawiera on inną datę zwolnienia aniżeli data ustalenia niezdolności do zawodowej służby wojskowej ustalona przez tą komisję; 2) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie zgłoszonych w skardze zarzutów w całości. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( P.p.s.a. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że kontroluje zaskarżony wyrok tylko w zakresie na jaki pozwalają zarzuty stanowiące podstawy skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie m. in. art. 133 § 1 P.p.s.a. " poprzez nierozpatrzenie zgłoszonych w skardze zarzutów w całości ". W myśl art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Jak wynika z brzmienia cytowanego art. 133 § 1 P.p.s.a uzasadnienie zarzutu naruszenia wymienionego przepisu nie koresponduje z treścią przepisu. W skardze kasacyjnej nie podważa się tego, że Sąd wydał wyrok na podstawie materiału nie znajdującego się w aktach sprawy, ale podnosi się że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. W takiej sytuacji autor skargi kasacyjnej winien oprzeć ten środek zaskarżenia na zarzutach naruszenia innych przepisów P.p.s.a. np. zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Brak właściwego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego ocenę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Niezasadny jest również zarzut przedstawiony w pkt. 1 skargi kasacyjnej. Należy w całości podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczącą charakteru rozkazu o zwolnieniu ze służby żołnierza zawodowego wydanego wskutek orzeczenia przez wojskową komisję lekarską o jego niezdolności do służby. Stosownie do art. 11 pkt. 3 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. z 2010r. Nr. 90, poz. 593 ze zm. ) żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby. Zgodnie z art. 115 ust. 2 ustawy pragmatycznej zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadkach, o których mowa w art. 111 pkt 1, 3, 5, 8, pkt 9 lit. b i pkt 11-15, następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia lub z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby. Przepis art. 115 ust. 2 ustawy stanowi regulację szczególną dającą organowi administracji uprawnienie do określenia daty zwolnienia żołnierza w decyzji, nie uzależniając skutków prawnych od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. Dowódca jednostki wojskowej stwierdza wówczas fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych (art. 115 ust. 3 ww. ustawy). Rozkaz personalny, wydany na podstawie art. 115 ust. 3 w zw. z ust. 2 i art. 111 pkt 3 ww. ustawy, a więc w przypadku zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby, jako podejmowany do celów ewidencyjnych, stwierdza jedynie istnienie określonej sytuacji prawnej, ale jej nie tworzy ani nie kształtuje. Cel ewidencyjny oznacza bowiem jedynie zarejestrowanie faktu, iż żołnierz został zwolniony (stosunek służbowy został rozwiązany), a nie zwolnienie powodujące rozwiązanie stosunku służbowego. Rozkaz ten ma zatem charakter wyłącznie deklaratoryjny i jest wydawany w celu usunięcia niepewności prawnej, jedynie na użytek wewnętrzny, do celów ewidencyjnych, porządkowych. W sytuacji gdy żołnierz został zwolniony ze służby z mocy prawa w trybie art. 115 ust. 2 ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, to oznacza to, że rozkaz personalny został wydany dla celów ewidencyjnych i nie nosi on cech decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby należy w takiej sytuacji zakwalifikować jako czynność następczą po zwolnieniu ze służby, mającą charakter techniczny, polegający na wykreśleniu z ewidencji. Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 lutego 2013r. I OZ 29/13 LEX nr 1323402 rozkaz personalny stwierdzający fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej z dniem uprawomocnienia się orzeczenia, wydawany do celów ewidencyjnych, nie podlega kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne w myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. Rozkaz wydany na podstawie art. 115 ust. 3 ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie kształtuje stosunku służbowego żołnierza, nie wpływa na jego prawa i obowiązki, a jedynie ma za zadanie rejestrować zdarzenie i jego skutek prawny występujący z mocy ustawy. Charakter rozkazu o zwolnieniu żołnierza zawodowego ze służby wojskowej wskutek orzeczenia przez komisję lekarską o jego niezdolności do służby ( rozkaz dla celów ewidencyjnych , nie mający cech decyzji administracyjnej ) przesądza o tym, że niedopuszczalne prawnie jest skorzystanie przez żołnierza ze środków prawnych przewidzianych w art. 154 -156 K.p.a. W takim przypadku stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kończąc Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zarzutu 1 skargi kasacyjnej, z którego wynika że niezdolność skarżącego do służby została ustalona orzeczeniem z dnia 3 marca 2011r. Przeciwko temu stanowisku przemawia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2011r., którym orzeczenie komisji lekarskiej z dnia 3 marca 2011r. oraz poprzedzające je orzeczenie komisji lekarskiej niższego stopnia zostało uchylone ze względów procesowych. Uchylenie obu orzeczeń spowodowało także uchylenie skutków wynikłych z ich wydania i obligowało wojskowe komisje lekarskie do ponownej oceny stanu zdolności do służby skarżącego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.