I OSK 888/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia WSA del. do NSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2010r. sygn. akt IV SA/Po 696/09 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe za okres zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 696/09 oddalił skargę W. N. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] sierpnia 2001r. Prokuratura Rejonowa Poznań-[...] przedstawiła asp. szt. W. N. zarzut popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. i art. 276 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. i art. 12 k.k. i zastosowano wobec policjanta środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. W związku z powyższym, Komendant Miejski Policji w Poznaniu w dniu [...] sierpnia 2001r . wydał decyzję o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych na okres od dnia [...] sierpnia 2001r. do dnia [...] listopada 2001r., a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2001r. przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Z uwagi na trwające ponad dwunastomiesięczne zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych, Komendant Miejski Policji w Poznaniu rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. zwolnił W. N. ze służby w Policji, z dniem [...] grudnia 2007r., orzekając o odprawie oraz ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2001 r. Sąd Okręgowy w Poznaniu Wydział [...], wyrokiem z dnia [...] maja 2008 r. sygn. Akt [...] zmienił wyrok Sądu Rejonowego w Poznaniu [...] z dnia [...] września 2007r. sygn. Akt [...] i umorzył postępowanie w stosunku do W. N. uznając, że stopień społecznej szkodliwości czynu był znikomy. W związku z powyższym, po rozpoznaniu wniosku W. N., Komendant Miejski Policji w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. przywrócił wnioskodawcę do służby z dniem [...] lipca 2008 r., a rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. dopuścił go do służby na stanowisku specjalisty Referatu do Walki z Przestępczością [...] w P. określając, iż prawo do uposażenia powstaje z dniem [...] sierpnia 2008 r., będącym jednocześnie datą podjęcia przez wymienionego służby. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. pełnomocnik W. N. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, którego Komendant Miejski Policji w Poznaniu nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił wypłaty żądanego ekwiwalentu pieniężnego za lata 2002-2007, wskazując, iż w chwili zwolnienia ze służby w Policji W. N. nie posiadał uprawnień do wypłaty ekwiwalentu za urlop, z uwagi na zawieszenie w czynnościach służbowych i toczące się postępowanie karne. Jednakże prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu i przywrócenie do służby, zdaniem organu, oznacza przywrócenie W. N. uprawnienia do wykorzystania zaległych urlopów, które ulega tylko przesunięciu w czasie tj. do momentu zakończenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Z uwagi na to, iż urlopu udziela się w "naturze", równoważnik za urlop wypłacany jest jedynie w przypadkach wskazanych prawem tj. wobec policjanta okoliczność taka powstaje wyłącznie w chwili zwolnienia go ze służby w Policji i niewykorzystania uprzednio zaległego urlopu. Nie jest zatem możliwe wypłacenie równoważnika policjantowi w trakcie pełnienia służby. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji jak również argumentację tam zawartą. Na powyższą decyzję W. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 82 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia podnosząc, iż prawo do urlopu za wskazany okres nabył, a w związku z niemożnością jego udzielenia oraz zwolnieniem z Policji uzyskał uprawnienie do odpowiedniego ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, mając na uwadze treść art. 82 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, iż policjant zwolniony ze służby, któremu nie uchylono zawieszenia w czynnościach służbowych do dnia rozwiązania stosunku służbowego, w dniu zwolnienia nie może ubiegać się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, albowiem w tym czasie urlop wypoczynkowy nie mógł być udzielony. Z tych względów, skoro policjant nie nabył prawa do urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, a zawieszenie w czynnościach służbowych nie zostało uchylone przed dniem rozwiązania stosunku służbowego, brak jest podstaw do uznania, że policjant w dniu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż wydanie przez Sąd Okręgowy w Poznaniu Wydział [...], wyroku z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt [...], którym zmieniono wyrok Sądu Rejonowego w Poznaniu [...] z dnia [...] września 2007r. sygn. Akt [...] i umorzono postępowanie w stosunku do skarżącego uznając, że stopień społecznej szkodliwości czynu był znikomy, oznacza, że ustały przesłanki wstrzymujące wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na dzień zwolnienia ze służby w Policji, jednakże skarżący na skutek decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. oraz rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2008 r. Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu został przywrócony do służby na stanowisku specjalisty Referatu do Walki z Przestępczością [...] w P. z prawem do uposażenia od dnia [...] sierpnia 2008 r., co oznacza, iż brak jest możliwości wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Jedynie przysługuje mu prawo do wykorzystania zaległych urlopów, czego organ nie kwestionuje. Od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie decyzji Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, pomimo, że organ wydając decyzję dokonał naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej, co miało zasadniczy – istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności: - naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy oraz w sposób rażąco naruszający słuszny interes obywatela – strony postępowania, - naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji niezgodnej z brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 82 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: - art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 82 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie istnieje podstawa do przyznania W. N. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy okres zawieszenia w czynnościach w latach 2002 – 2007, podczas, gdy zgodnie z treścią tego przepisu policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, - art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 82 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopu policjantów poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że W. N. nie przysługuje uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w latach 2002 – 2007, w sytuacji, gdy zgodnie z powyżej powołanymi przepisami skarżący nabył prawo do urlopu za wskazany okres, a w związku z niemożnością jego udzielenia, następnie zwolnieniem z Policji, uzyskał prawo do ekwiwalentu. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu w celu uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, bowiem Sąd błędnie je zinterpretował i niewłaściwie zastosował wobec skarżącego, gdyż tak samo jak organy obu instancji nie wziął pod uwagę, że w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA jest mowa, iż policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, co nie oznacza, iż utracił on to prawo. Policjant nabywa prawo do urlopu na mocy art. 82 ustawy o Policji, którego nie może zrealizować będąc zawieszony w czynnościach, gdyż nie ma możliwości jego udzielenia przez pracodawcę, który wyłącznie realizuje to prawo a nie kreuje prawa do urlopu. Natomiast zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjantowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, które to prawo skarżący nabył z dniem [...] grudnia 2007 r. tj. z dniem zwolnienia z pracy, powołując się przy tym na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 484/08, w którym stwierdzono, iż pieniężny charakter równoważnika wskazuje, że powinny mieć do niego zastosowanie odpowiednie reguły dotyczące uposażenia i innych świadczeń pieniężnych". Sąd natomiast wskazał jedynie na literalne brzmienie § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w żaden sposób nie odniósł się do wydanej decyzji. Ponadto wobec twierdzenia organu, iż urlop udziela się w naturze, a ekwiwalent tylko w przypadkach wskazanych w prawie skarżący podniósł, iż jego przypadek jest takim szczególnym, bowiem należałoby wobec niego zastosować 9 miesięczny okres urlopu, przy odizolowaniu od pracy przez okres 5 lat, co byłoby nieracjonalne. W związku z tym, skarżący podejmował wszelkie kroki, by jak najszybciej wrócić do służby, a udzielenie mu tak długiego okresu urlopu byłoby niecelowe, bowiem nie mógłby wykonywać swojej pracy. Dlatego bardziej racjonalnym byłoby przyznać mu ekwiwalent pieniężny. Sąd analizując legalność decyzji nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących błędnej wykładni przepisów ustawy o Policji. Co do naruszenia wskazanych przepisów postępowania to organ naruszył art. 7 K.p.a., bowiem ograniczenie się tylko do brzmienia przepisów bez dokładnego rozpoznania konkretnej sprawy doprowadziło do rażącego naruszenia słusznego interesu obywatela. Naruszono również art. 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego polega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ponieważ w sprawie postawiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania jak również przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności wymaga odniesienie się do zarzutu procesowego, który sprowadza się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, iż organ wydający decyzję dopuścił się naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej, co miało zasadniczy i istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 K.p.a. przez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i podjęcia wszelkich kroków do jej załatwienia w sposób rażący naruszając interes strony postępowania, art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz art. 6 K.p.a. przez wydanie decyzji niezgodnie z brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 82 ustawy o Policji, należy uznać za chybiony, bowiem organy zarówno I jak i II instancji wydając decyzje w sprawie w sposób szczegółowy wyjaśniły i przedstawiły stan faktyczny, a rozstrzygając merytorycznie opierały się na konkretnych przepisach prawa materialnego, których dokonały interpretacji, a nie tylko ograniczyły się do przytoczenia ich brzmienia, jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Ponadto niezałatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony nie może być traktowane jako naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, tym bardziej, iż w niniejszym postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny ocenia prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który sam wprost nie stosuje przepisów K.p.a., a jedynie kontroluje ich zastosowanie przez organ wydający decyzję. W tym zaś zakresie nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi, iż tej kontroli nie dokonał. Również za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego tj. art. 114 ust. 1 w zw. z art. 82 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), dalej ustawa o Policji, w zw. z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 82, poz. 740 ze zm.), dalej rozporządzenie, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w latach 2002 – 2007, w sytuacji, gdy za wskazany okres nabył on prawo do urlopu a w związku z niemożnością jego udzielenia uzyskał prawo do ekwiwalentu. Przede wszystkim podnieść należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Przy czym z uzasadnienia zarówno decyzji organów obu instancji jak i zaskarżonego wyroku wynika, że i organy i Sąd I instancji uznały, że przywrócenie skarżącego do służby oznacza przywrócenie mu uprawnienia do wykorzystania zaległych urlopów. Z treści art. 114 ust. 1pkt 2 i art. 82 ustawy o Policji wynika, iż policjant pozostający w służbie ma prawo do urlopu wypoczynkowego w "naturze". Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, natomiast stosownie do treści art. 114 ust. 1 pkt 2 tej ustawy policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Tak więc policjant, który pozostaje w służbie nie może domagać się wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystywane w trakcie służby urlopy wypoczynkowe. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący – W. N. decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2001 r. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres od [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] listopada 2001 r., które to zawieszenie zostało przedłużone decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. do czasu zakończenia postępowania karnego, w związku z postawionym zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 K.k. i art. 276 w zw. z art. 11 § 2 K.k. i art. 12 K.k. Ponieważ zawieszenie w czynnościach służbowych przekroczyło okres 12 miesięcy Komendant Miejski Policji w Poznaniu zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2007 r. orzekając o odprawie oraz ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2001r. Wyrokiem z dnia [...] maja 2008 r. Sąd Okręgowy w Poznaniu [...] umorzył postępowanie wobec W. N. uznając, iż stopień społecznej szkodliwości czynu był znikomy, co spowodowało, iż na wniosek skarżącego został on, na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., przywrócony do służby z dniem [...] lipca 2008 r. oraz na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2008 r. został dopuszczony do służby, na stanowisku specjalisty Referatu do Walki z Przestępczością [...] w P. Po przywróceniu do służby skarżący wystąpił [...] kwietnia 2009 r. z wnioskiem o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych tj. w latach 2002 – 2007. W dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżący pozostawał w służbie. Przywrócenie do służby i pozostawanie skarżącego w służbie powoduje, że organ policji nie ma obowiązku wypłacenia skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a zarówno organy jak i Sąd I instancji uznali, że skarżący ma prawo do wykorzystania zaległych urlopów w "naturze". W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, akceptujące stanowisko organów obu instancji, że skarżący po przywróceniu do służby w czasie jej pełnienia nie może powoływać się na fakt, iż w związku ze zwolnieniem ze służby nie otrzymał ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych w latach 2002 – 2007, skoro daje mu się możliwość ich wykorzystania w "naturze". Jak to bowiem wskazano wyżej, z przepisów art. 82 i art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie wynika obowiązek przyznania funkcjonariuszowi Policji, który pozostaje w służbie, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystywane urlopy z lat ubiegłych. Odmowa wypłaty takiego ekwiwalentu z powodu pozostawania skarżącego w służbie nie narusza zatem tych przepisów. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.