I OSK 889/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1607/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 września 2021 r. nr N-I.7581.2.52.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 września 2021 r. nr N-I.7581.2.52.2021; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A. A. na rzecz Gminy Miasto Rzeszów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1[...]7/21 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Wojewody Podkarpackiego z 9 września 2021 r. nr N-I.7581.2.52.2021 i poprzedzającą ją i decyzję Starosty X. z 20 lipca 2021 r. nr GN.6821.11.2020.DK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: B. B., A. A. i C. C. we wniosku z 14 maja 2020 r. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zwrot opisanej wyżej nieruchomości. Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 23 września 2020 r. wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia sprawy, wyznaczając do jej załatwienia Starostę X. Starosta X. decyzją z 20 lipca 2021 r. nr GN.6821.11.2020.DK odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako część działki nr [1]/1 o pow. 4,6384 ha, objętej KW [...], odpowiadającej części dawnej działki nr [2]/4, położonej w obr. [...], stanowiącej obecnie własność Gminy Miasto [...]. Organ ustalił, że na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z [...] października 1975 r. nr Rep A [...], D. D. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [2]/4 jako niezbędną w związku z budową Ośrodka [...] [E], zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z 9 lipca 1975 r. nr GP-II-[...]0-P-28/75, zatwierdzającą plan realizacyjny. Umowa została zawarta w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 ze zm.). Zgodnie z mapą szczegółowego realizacyjnego planu zagospodarowania terenu ośrodka sportowo-rekreacyjnego "[E]", teren odpowiadający wywłaszczonej działce nr [2]/4 przeznaczony był na teren wypoczynku biernego (teren rekreacyjny). Organ ustalił, że Ośrodek [...] nie powstał w całości, jednak na wywłaszczonej działce nr [2]/4 obręb [...], wchodzącej w skład działki nr [1]/1, znajdują się tereny rekreacyjne i tereny zielone zgodnie z planem realizacji, co znajduje potwierdzenie na mapie sporządzonej przez uprawnioną geodetkę i co oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w całości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. A. Wojewoda Podkarpacki decyzją z 9 września 2021 r. nr N-I.7581.2.52.2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Wojewody, zasadne było odmówienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż obecny stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz projekt zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o zwrot wskazują, że teren porośnięty trawą i drzewami stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Fakt, że w realizacji projektu wykorzystane zostały dotychczasowe nasadzenia, nie może stanowić podstawy do uznania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. A. A. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody Podkarpackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna. Jak wskazał Sąd I instancji, organy nie wykazały w sposób przekonujący, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dlatego przy ocenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy wziąć pod uwagę decyzję z 9 lipca 1975 r. nr GP-II-600-P-28/75 zatwierdzającą plan realizacyjny i wskazującą uszczegółowienie celu wywłaszczenia, który miał charakter złożony. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku realizacji złożonej, wieloetapowej, do jakiej należy zaliczyć również budowę ośrodka [...], należy uwzględnić możliwość modyfikacji przeznaczenia terenu wywłaszczonego pod inwestycję, jeżeli modyfikacja ta mieści się w ramach celu wywłaszczenia i nie pociąga za sobą jakościowej zmiany realizowanej inwestycji. Zatem badania realizacji złożonego celu wywłaszczenia, jakim była budowa ośrodka [...] (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres, należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu. Sąd wskazał, że w sprawie, na realizację celu wywłaszczenia miały składać się, obok obiektów o charakterze czysto sportowym takich jak basen i boiska, również tereny towarzyszące, zagospodarowane jako "teren rekreacji biernej", który oprócz obszaru zieleni miał być pokryty alejkami spacerowymi, czy też punktami widokowymi. Jak podkreślił Sąd I instancji, przy realizacji inwestycji głównej przewiduje się co do zasady realizację infrastruktury towarzyszącej, to jednak, uwzględniając przy realizacji inwestycji wieloetapowej możliwość modyfikacji przeznaczenia terenu, zawsze w pierwszej kolejności należy zbadać, czy doszło do realizacji celu głównego inwestycji. W kontekście powyższego, Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, to jest czy główny cel wywłaszczenia - ośrodek [...] został zrealizowany. Starosta z kolei stwierdził lakonicznie, że cel nie został zrealizowany w całości. Organ przy tym nie wyjaśnił w jakim zakresie inwestycja ta została zrealizowana oraz czy organ utożsamia częściową realizację celu wywłaszczenia z funkcjonowaniem terenów zielnych na terenie spornej nieruchomości. Jak Sąd wyjaśnił, organy akcentowały, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ część działki [2]/4, wchodząca w skład obecnej działki [...]/1, została przeznaczona pod tereny rekreacyjne i tereny zielone, a na wywłaszczonej działce znajduje się zieleń urządzona, co mają potwierdzać wyniki oględzin przeprowadzonych 21 kwietnia 2021 r. Z protokołu oględzin wynika, że działka, odpowiadająca części dawnej działki [2]/4, od strony bloku znajdującego się przy ul. [F] [...] i [...] stanowi część parkingu, chodnika i drogi dojazdowej, od strony wschodniej stanowi część skarpy porośniętej tujami na jej szczycie, pozostała część poniżej skarpy porośnięta jest trawą, a także znajduje się tam kilka drzew. W ocenie Sądu I instancji, fakt, że część działki jest zagospodarowana szatą roślinną w sposób naturalny bądź zamierzony, nie świadczy o pełnieniu zamierzonej funkcji rekreacyjno-sportowej. Przeznaczenie to wymagało bowiem wykonania infrastruktury, która wskazywałaby na pełnienie tej funkcji. Przyjmując, że teren spornej działki miał służyć wypoczynkowi biernemu, należało zbadać występowanie na tym terenie infrastruktury, jak np. alejek spacerowych, które były przewidziane w szczegółowym planie realizacyjnym, a których istnienia oględziny nie wykazały. Akta sprawy (w szczególności pismo MOSIR z 19 października 1981 r. nr 211/649/81) dostarczają istotnych wątpliwości co do tego, czy na przyległych działkach powstały obiekty sportowe, co uprawniałoby do stwierdzenia, że przedmiotowa działka funkcjonuje w ramach ośrodka [...]. Sąd stwierdził, że ze wskazanego pisma MOSIR wynika, że zamiast ośrodka [...] powstał park, a więc inwestycja jakościowo odmienna od celu wywłaszczenia, na jaki odjęto przedmiotową nieruchomość. Zdaniem Sądu I instancji, występowanie zieleni i bardziej lub mniej przypadkowych nasadzeń w postaci drzew i tui, nie świadczy o zagospodarowaniu terenu w sposób odpowiadający funkcji sportowo-rekreacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie przedstawiły ustaleń co do tego, czy główny cel wywłaszczenia w postaci budowy ośrodka sportowo-rekreacyjnego został zrealizowany, co jest równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 19[...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, przedstawione przez organy ustalenia nie dają podstaw aby stwierdzić w sposób niewątpliwy, że teren spornej działki pełni funkcję rekreacyjno-sportową w ramach zrealizowanego celu wywłaszczenia, jakim była budowa ośrodka [...] "[E]". Ponadto organy nie wyjaśniły, czy fragment drogi dojazdowej wraz z częścią chodnika i parkingu stanowi część drogi publicznej, co stanowiłoby podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skoro niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowił o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w związku z oceną dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.). Sąd I instancji uznał kolejno, że do istotnego naruszenia przepisów postępowania doszło w związku ze śmiercią jednego z wnioskodawców, B. B. ([...] kwietnia 2021 r.), przed wydaniem decyzji organu I instancji (dnia 20 lipca 2021 r.). W wyniku nowelizacji art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od 14 maja 2019 r., przepis ten przewiduje możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z kilku spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Obecnie, każdy ze współwłaścicieli ma odrębną legitymację procesową do zgłoszenia żądania o zwrot udziału, niezależnie od pozostałych współwłaścicieli. W związku z tym, każdy z nich ma prawo złożyć taki wniosek w terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801). Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wniosek został złożony w terminie określonym w art. 2 ustawy zmieniającej. O zwrot nieruchomości ubiegali się wszyscy spadkobiercy G. G. (następczyni prawnej wywłaszczonej D. D.), w tym również zmarły następnie B. B. Wobec jego śmierci w toku postępowania, zastosowanie znajduje art. 30 § 4 K.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z tego powodu należało ustalić spadkobierców zmarłego B. B. (w szczególności zweryfikować, czy są nimi występujący już w postępowaniu zwrotowym pozostali wnioskodawcy, to jest C. C. i A. A.) w oparciu o stosowne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia, a następnie z ich udziałem prowadzić przedmiotowe postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez wyjście poza granice sprawy i rozpatrzenie merytoryczne skargi w całości, zamiast rozpatrzenia jej merytorycznie tylko w zakresie odmowy zwrotu przysługującego skarżącemu udziału 1/3 w spadku po D. D. i odrzucenia skargi w zakresie dotyczącym interesu prawnego pozostałych spadkobierców D. D.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 i § 4 K.p.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez odniesienie się do merytorycznych kwestii podnoszonych w skardze odnośnie do zajścia przesłanek zwrotu nieruchomości, pomimo że – jak zauważył Sąd I instancji – brak jest ustalenia spadkobierców zmarłego B. B.; II. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 28 K.p.a. w związku z art. 216 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 i ust. 3b u.g.n. przez ich niezastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że jeden z wielu spadkobierców po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny do zaskarżenia ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości również w zakresie wykraczającym poza własny udział w spadku po poprzednim właścicielu nieruchomości, podczas gdy każdy ze spadkobierców może działać w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej tylko w zakresie własnego udziału w spadku po poprzednim właścicielu; 2. art. 216 ust. 1 u.g.n. w związku z art 136 ust. 3 i art. 137 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji gdy celem określonym w akcie notarialnym była budowa Ośrodka [...] [E], uszczegółowionym w decyzji lokalizacyjnej jako teren wypoczynku biernego (teren rekreacyjny), zagospodarowanie nieruchomości fragmentem parkingu, chodnika i drogi, a przede wszystkim zielenią urządzoną, nie jest realizacją celu nabycia. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. A. w zakresie odmowy zwrotu udziału w wysokości 1/3 w wywłaszczonej nieruchomości oraz odrzucenie albo oddalenie tej skargi w pozostałym zakresie. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. A. w całości. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że A. A. jako jedyny ze spadkobierców D. D. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji oraz jako jedyny wniósł skargę na ostateczną decyzję Wojewody Podkarpackiego. A. A. za każdym razem zaskarżał w całości wydane decyzje, podczas gdy uczestnictwo spadkobierców poprzedniego właściciela w postępowaniu zwrotowym nie jest uczestnictwem jednolitym i każdy ze spadkobierców działa tylko w zakresie swojego interesu prawnego, który jest wyznaczony jego udziałem w spadku. Jak zwróciła uwagę wnosząca skargę kasacyjną, C. C. nie składała odwołania. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wprawdzie art. 136 ust. 3b u.g.n. nakazuje prowadzić jedno postępowanie administracyjne w razie zgłoszenia więcej niż jednego żądania zwrotu (jeżeli poprzedni właściciel zmarł w trakcie postępowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, przepis ten należy zastosować w drodze analogii), to w przypadku większej liczby żądań zwrotu z uwagi na większą liczbę spadkobierców, nie sposób uznać, że w sprawie wystąpiło uczestnictwo jednolite. Do czasu wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14, przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. odczytywano tak, że legitymacja czynna spadkobierców poprzedniego właściciela miała charakter łączny, czyli jedno żądanie zwrotu przysługiwało wielu podmiotom. Nie był możliwy zwrot jedynie udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Obecnie, skoro możliwy jest zwrot udziału, to mamy do czynienia z "sytuacją wielości żądań" (zwrotu udziałów w nieruchomości), przysługujących poszczególnym spadkobiercom poprzedniego właściciela, które to żądania z mocy przepisu szczególnego należy rozpatrzeć w jednym postępowaniu administracyjnym. Ten nakaz rozpatrzenia w jednym postępowaniu wynika ze względów ekonomiki procesowej a nie istnienia wspólnego interesu, ponieważ w przeciwnym wypadku zaprzeczałoby to powołanemu wyżej wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego. Wskazane naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie a limine braku interesu prawnego A. A. do zaskarżenia w całości decyzji Wojewody Podkarpackiego spowodowałoby konieczność odrzucenia skargi w zakresie interesu prawnego pozostałych spadkobierców. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 i § 4 K.p.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, strona wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że jeżeli Sąd I instancji uważa za wadę postępowania brak udziału spadkobierców A. A. (powinno być "B. B." – przypis NSA) w postępowaniu, to nie może, bez naruszenia prawa strony do sądu, kształtować sytuacji prawnej strony bez jej udziału. Taki pogląd przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1465/19. Wskazane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ w zaskarżonym wyroku oprócz sentencji jest także uzasadnienie zawierające ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w sprawie należy rozważyć, czy w zakresie wykraczającym poza udział A. A. w spadku po D. D., nie posiadał on a limine interesu prawnego (i jego skarga w tym zakresie powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), czy też posiadanie przez niego interesu prawnego wymagało zbadania (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1351/14, wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1183/19). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie ma miejsce oczywisty brak interesu prawnego. W przypadku postępowań o zwrot, legitymację posiadają poprzedni właściciele lub spadkobiercy. Jednakże, z ostrożności procesowej, wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła problem również od strony materialnoprawnej, co jest jej zdaniem wymuszone brakiem wyjaśnienia przyjęcia interesu prawnego A. A. przez Sąd I instancji, na co zwróciła uwagę formułując zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Zatem, powtarzając uzasadnienie powołanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wprawdzie przepis art. 136 ust. 3b u.g.n. nakazuje prowadzić jedno postępowanie administracyjne w razie zgłoszenia więcej niż jednego żądania, to jednak w przypadku większej liczby żądań z uwagi na większą liczbę spadkobierców, nie sposób uznać, że w sprawie wystąpiło uczestnictwo jednolite. Nakaz rozpoznania w jednym postępowaniu wielu żądań wynika ze względów ekonomiki procesowej a nie z istnienia wspólnego interesu, ponieważ w przeciwnym razie zaprzeczałoby to powołanemu wyżej wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 26/14. Jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 216 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., Sąd I instancji uznał, że istniejąca na części zwracanej nieruchomości zieleń (która obejmuje większość działki) byłaby realizacją celu wywłaszczenia, gdyby istniała na niej choćby alejka spacerowa i gdyby na przyległych działkach powstały obiekty sportowe. Jednakże, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, taka wykładnia jest błędna. Skoro cel wywłaszczenia przewidywał na działce teren rekreacyjny, a działkę zagospodarowano jako zieleń urządzoną (z mapy wynika, że obok działki znajdują się alejki spacerowe), to cel wywłaszczenia został zrealizowany. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, terenem rekreacyjnym może być sam trawnik, o ile będzie on utrzymywany i porządkowany. Na koniec wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zostało wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym B. B. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. A. A. w piśmie z 23 czerwca 2022 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty X. z 20 lipca 2021 r. z powodu wydania jej w stosunku do osoby zmarłej i wniósł o skierowanie sprawy do organu I instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy z udziałem wszystkich żyjących spadkobierców. Wskazał, że B. B. zmarł [...] kwietnia 2021 r., a Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z 5 listopada 2021 r. sygn. akt XI NS 997/21 stwierdził nabycie spadku po zmarłym przez A. A. i C. C. po ½. Zatem, decyzja Starosty X. została skierowana do osoby zmarłej. Gmina Miasto [...] w piśmie z 10 kwietnia 2025 r. zawarła dodatkowe uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 28 K.p.a. w związku z art. 216 ust. 1 i art. 136 ust. 3 i ust. 3b u.g.n. Wnosząca skargę kasacyjną podała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 417/21 uwzględnił identycznie sformułowany przez Gminę Miasto [...] zarzut naruszenia prawa materialnego w sprawie o analogicznym stanie faktycznym. Tym samym, skoro odwołujący się A. A. działał tylko w zakresie własnego interesu prawnego, to niemożliwe było rozpoznanie odwołania także w granicach interesu prawnego C. C., która nie złożyła odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczeniu dla rozstrzygnięcia mają zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody Podkarpackiego z 9 września 2021 r. nr N-I.7581.2.52.2021 rażąco bowiem naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co było wynikiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 i 3b u.g.n. w związku z art. 28 K.p.a., a uchybienia tego nie dostrzegł Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko skargi kasacyjnej, jak również stanowisko tego Sądu wyrażone w powołanym przez stronę skarżącą kasacyjnie wyroku z 15 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 417/21 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który został wydany w okolicznościach stanu faktycznego podobnych do niniejszej sprawy. Zaskarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego i poprzedzającą ją i decyzję Starosty X. z 20 lipca 2021 r. nr GN.6821.11.2020.DK zostały wydane w obowiązujący stanie prawnym, wedle którego przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. miał następujące brzmienie: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.". Brzmienie to zostało nadane art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz. U. 2019, poz. 801) zmieniającej nin. ustawę z dniem 14 maja 2019 r., a zmiana była spowodowana m. in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14, w którym Trybunał orzekł, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." (OTK-A 2015/7/101). Powtórzyć należy więc za powołanym wyrokiem o sygn. akt I OSK 417/21, że ustawodawca zmieniając niekonstytucyjny stan rzeczy, uznał, że z roszczeniem o zwrot może wystąpić każdy z byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub ich spadkobierców, w zakresie wynikającym ze swojego udziału. W takim wypadku organ zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.) i gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.). To, że prowadzi się w takiej sytuacji jedno postępowanie wobec wszystkich zgłoszonych żądań, nie oznacza, że roszczenie o zwrot nie jest podzielne. Wynika to wprost z art. 136 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że roszczenie niezgłoszone przez uprawnionego w odpowiednim czasie co do tego udziału wygasa. Ta materialnoprawna relacja pomiędzy uprawnionymi do żądania zwrotu, obecnie zasadniczo odmienna od poprzedniej (sprzed wyroku TK z 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 i w jego konsekwencji zmiany ustawy dokonanej w maju 2019 r.), przekłada się też na uprawnienia procesowe stron postępowania zwrotowego. Jeśli obecnie roszczenie o zwrot jest w pełni samodzielne i podzielne, to konsekwentnie przyjąć należy, że interes prawny (art. 28 K.p.a.) w zaskarżeniu decyzji orzekającej o zwrocie lub odmowie zwrotu, każda ze stron biorących udział w postępowaniu ma tylko co do własnego udziału w roszczeniu. Zależności tej nie zauważył Wojewoda Podkarpacki i jako organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od całości decyzji organu I instancji, mimo że odwołanie złożył jedynie A. A., którego interes prawny ograniczał się na dzień złożenia wniosku o zwrot do udziału 1/3 w wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, Starosta X. decyzją z 20 lipca 2021 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako część działki nr [1]/1 o pow. 4,6384 ha, objętej KW [...], odpowiadającej części dawnej działki nr [2]/4, położonej w obr. [...], stanowiącej obecnie własność Gminy Miasto [...]. Decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosków B. B., A. A. i C. C. zawartych w piśmie z 14 maja 2020 r. Odwołanie od tej decyzji złożył jedynie A. A. we własnym imieniu (reprezentowany przez pełnomocnika), nie powołując się na jakiekolwiek upoważnienie do działania w imieniu pozostałych spadkobierców D. D. Wojewoda Podkarpacki decyzję z 9 września 2021 r. nr N-I.7581.2.52.2021 wydał "po rozpatrzeniu odwołania A. A. reprezentowanego przez pełnomocnika H. H." i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przepis art. 127 § 1 K.p.a. przyznał prawo do wniesienia odwołania stronie, czyli podmiotowi, który dysponuje w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji interesem prawnym. Jak wskazał NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 417/21: "W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu (wyrok NSA w Warszawie z 25 maja 1984 r. sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984/1, poz. 51, w którym stwierdzono, że: "Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. (...) wyrok NSA we Wrocławiu z 13 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Wr 477/95, zgodnie z którym "wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności." (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 127.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości poglądów co do tego, czy działanie przez organ odwoławczy "z urzędu" stanowi rażące naruszenie prawa, czy działanie bez podstawy prawnej (por. wyroki NSA z 18 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2365/93; z 15 września 2000 r. sygn. akt III SA 417/00, z 25 maja 1984 r. sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym opowiada się za poglądem, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji bez wniesionego poprawnie odwołania, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał sprawę nie w granicach interesu prawnego strony, która wniosła odwołanie, ale także w granicach odrębnego interesu prawnego innych stron, które odwołania nie wniosły, ale z mocy art. 136 ust. 3b u.g.n. były uczestnikami tego samego postępowania przed organem I instancji (zob. art. 62 K.p.a.). Uznać zatem należy, że decyzja wydana przez Wojewodę Podkarpackiego rażąco naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wady kontrolowanej decyzji polegającej na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 136 ust. 3 i 3b u.g.n. w związku z art. 28 K.p.a. nie dostrzegł też ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji. Wprawdzie Sąd I instancji prowadził rozważania na temat podzielności roszczenia o zwrot nieruchomości, jednak nie wywiódł z nich prawidłowych wniosków. Nietrafny był natomiast zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., skoro właśnie z mocy tego ostatniego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając skargę A. A., a nie będąc związany zarzutami skargi i będąc ograniczony wyłącznie granicami sprawy, powinien był usunąć z obrotu prawnego wadliwą decyzję administracyjną, którą rozpoznano odwołanie od całości decyzji organu I instancji. Za usprawiedliwiony natomiast należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28, art. 29, art. 30 § 1 i 4 K.p.a., wobec uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej). W sprawie niesporną okolicznością jest bowiem, że jeden z wnioskodawców - B. B. zmarł [...] kwietnia 2021 r., a zatem nie żył w dniu wydania decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Sąd I instancji nie miał więc podstaw do badania decyzji pod względem prawidłowości merytorycznej, ponieważ taka kontrola powinna się odbyć z udziałem legitymowanych stron postępowania, a krąg stron postępowania nie został ustalony. W tym przypadku względy ekonomii procesowej muszą ustąpić pierwszeństwa ochronie uprawnień procesowych stron (cyt. przez stronę skarżącą kasacyjnie wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1465/19, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 987/21). Z tego też powodu odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego art. 216 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz oceny stanu faktycznego przyjętej przez Sąd I instancji w odniesieniu do ustaleń tej decyzji jest co najmniej przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie następców prawnych po zmarłym B. B. W piśmie A. A. z 23 czerwca 2022 r. i informacji zawartej w skardze kasacyjnej Gminy wynika wprawdzie, że Sąd Rejonowy w Rzeszowie postanowieniem z 5 listopada 2021 r. sygn. akt XI NS 997/21 stwierdził nabycie spadku po zmarłym przez A. A. i C. C., to jednak postanowienie to do akt sprawy nie zostało załączone. Po udokumentowaniu tej okoliczności zatem Wojewoda Podkarpacki w postępowaniu odwoławczym będzie musiał rozważyć jaki skutek prawny wywołała ta okoliczność względem decyzji organu I instancji. W punkcie drugim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Miasta [...] w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że zachodzi tu szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż w przeciwnym razie strona zostałaby obciążona kosztami wywołanymi błędami organu.