II SA/Rz 1607/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. D. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1607/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. D. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Obr. [...], oznaczonej jako część działki nr 1164/1 o pow. 4,6384 ha, objętej KW [...], odpowiadającej części dawnej działki nr 46/4 poł. w Obr. [...], stanowiącej obecnie własność Gminy Miasto [...]. Jak wynika z akt sprawy, 14 maja 2020 r. S. D., A. D. i K. P., reprezentowani przez pełnomocnika G. B. złożyli do Prezydenta Miasta [...] wniosek o zwrot nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej część działki nr 1164/1 o pow. 4,6384 ha oznaczonej w momencie wywłaszczenia, jako działka nr 46/4 położonej w obrębie [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia sprawy, wyznaczając do jej załatwienia Starostę [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr 46/4 o pow. 0,1812 ha obręb [...] powstała w wyniku podziału działki nr 46/1 w obrębie [...], stanowiącej własność J. N. Działka nr 46/1 została podzielona na działki nr 46/3 i 46/4 na podstawie mapy z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...]. Natomiast na podstawie Aktu notarialnego z dnia [...] października 1975 r. nr Rep [...] działka została nabyta przez Skarb Państwa w związku z budową Ośrodka Sportowo – Rekreacyjnego w [...]. W dalszej kolejności działka nr 46/4 o pow. 0,1812 ha w obrębie [...] utworzyła m.in. działkę nr 11641 o pow. 4,6384 ha w obrębie [...], objętą KW nr [...]. Z kolei na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...] własność działki nr 1164/1 obr. [...] nabyła z mocy prawa Gmina Miasto [...]. J. N. w dniu [...] października 1975 r. zawarła ze Skarbem Państwa notarialną umowę sprzedaży nr Rep [...] Z 1975 r., na mocy której dokonano zbycia działki nr 46/4 o pow. 0,1813 ha za cenę 29354,40 zł na rzecz Skarbu Państwa. Działka była niezbędna w związku z budową Ośrodka Sportowo – Rekreacyjnego w [...], zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny. Następnie na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] sygn. akt [...] A. D. nabyła w całości spadek po zmarłej J. N. W dalszej kolejności na podstawie Aktu Poświadczenia Dziedziczenia Rep. [...] spadek po A. D. nabyli kolejno S. D., K. P. oraz A. D. w udziale 1/3. W dniu 21 kwietnia 2021 r. uprawniony geodeta dokonał w terenie okazania granic części działki nr 1164/1 obręb [...], odpowiadającej części działki nr 46/4 obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], która została objęta wnioskiem o zwrot. W trakcie wizji w terenie ustalono, że działka ma kształt zbliżony do prostokąta. Od strony bloku znajdującego się przy ul. [...] stanowi ona część parkingu, chodnika i drogi dojazdowej. Od strony wschodniej działka stanowi część skarpy porośniętej tujami, a w pozostałej części stanowi trawnik, a także znajduje się na niej kilka drzew. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2021r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], oznaczonej aktualnie, jako działka nr 1164/1 o pow. 4,6384 ha obręb [...], objętej KW nr [...] (odpowiadającej części działki nr 46/4 obręb [...], która powstała z podziału działki nr 46/1). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wnioskowanej do zwrotu działce, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na wywłaszczonej działce znajdują się tereny rekreacyjne i tereny zielone zgodnie z planem realizacji, co znajduje potwierdzenie na mapie sporządzonej przez uprawnioną geodetkę. Starosta wyjaśnił, że Ośrodek Sportowo - Rekreacyjny nie powstał w całości, jednak na działce nr 46/4 obręb [...] cel został zrealizowany w całości. Od powyższej decyzji A. D. reprezentowany przez pełnomocnika G. B. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. A. D. zarzucił, że organ I instancji błędnie uznał, że cel na który przedmiotowa działka została wywłaszczona został zrealizowany. Zdaniem odwołującego się część przedmiotowej nieruchomości została pozostawiona w takim samym stanie w jakim przejęto ją w 1975 r., co świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Wojewoda [...]po rozpatrzeniu odwołania A. D., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej: u.g.n.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej wynika, że część działki nr 46/4 wchodząca w działkę nr 1164/1 przeznaczona była pod tereny rekreacyjne i tereny zielone. Organ uznał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że na wnioskowanej do zwrotu działce cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż na przedmiotowej działce znajdują się tereny rekreacyjne i tereny zielone zgodne z planem realizacji. Zdaniem Wojewody, organ I instancji zasadnie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż obecny stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz projekt zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o zwrot wskazuje, że teren porośnięty trawą i drzewami stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Fakt, że w realizacji projektu wykorzystane zostały dotychczasowe nasadzenia nie może stanowić podstawy do uznania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. A. D. wniósł skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, tj.: – art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego; – art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania, przejawiające się w zaniechaniu merytorycznej oceny kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wbrew żądaniu wniosku; – art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; – art. 79 a k.p.a., poprzez odmowne wskazanie niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. A. D. wskazał również liczne błędy postępowania, tj.: – błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegające na braku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego. Ponadto wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano terminu zrealizowania celu wywłaszczenia, a także nie wskazano konkretnych prac stanowiących o wykonaniu celu. W ocenie skarżącego pomimo upływu 7 lat od dnia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a także pomimo upływu 10 lat od dnia wywłaszczenia nie zrealizowano jego celu, tym samym zostały spełnione przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Skarżący zarzucił organom: - błędne uznanie, że teren osiedla mieszkaniowego stanowi część Ośrodka Sportu i Rekreacji, podczas gdy obiekty te powstały w ramach budowy Osiedla [...] na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej, natomiast organy nie ustaliły w jakim czasie obiekty te zostały zrealizowane oraz kto jest ich inwestorem. Zatem zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny a decyzja przedwczesna. Skarżący podkreślił, że błędne jest uznanie organu, że trawnik i kilka drzew posadowionych na działce stanowi część Ośrodka Sportu i Rekreacji, podczas gdy obiekty te powstały w ramach budowy Osiedla i służą do obsługi ich budynków o nr [...], natomiast trawnik w dalszym ciągu nie został zagospodarowany, jednak część nieruchomości na szczycie skarpy została zagospodarowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową; – błędną, tj. zbyt wąską ocenę materiału dowodowego, wyjętą z szerokiego kontekstu i oderwaną od całości inwestycyjnej, gdyż Ośrodek nie powstał; nie powstały również na innych sąsiednich nieruchomościach zaplanowane obiekty takie jak: budynki, basen, alejki spacerowe, punkt widokowy planowany na działce przylegającej do przedmiotowej działki, jak też fontanna ogrodowa; – sprzeczność decyzji z materiałem dowodowym - protokołem z oględzin, poprzez błędne uznanie dziewiczego, niezagospodarowanego terenu za realizacje inwestycji, podczas gdy na przedmiotowej działce wrysowane zostały alejki spacerowe oraz w najbliższej odległości punkt obserwacyjny usytuowany na nasypie, jednak obiekty te do dnia dzisiejszego nie powstały; – błędne uznanie, że nie wykonując prac inwestycyjnych można zrealizować inwestycję, podczas gdy na przestrzeni lat po wywłaszczeniu nie uległo zmianie zagospodarowanie nieruchomości. W taki sam sposób użytkował grunt były właściciel terenu; – brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy szczegółowym a ogólnym planem realizacyjnym, ponieważ Starosta nie wyjaśnił jednoznacznie czy decyzje zatwierdzające plany realizacyjne zatwierdzają jedną, czy też dwie różne inwestycje; – błędną ocenę materiału dowodowego, poprzez uznanie, że zachowanie stanu w jakim nieruchomość przejęto w 1975 r. może być uznane za realizację inwestycji; – brak wskazania przesłanek niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego 10 lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że organy nie wykazały w sposób przekonujący, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organy nie wyjaśniły również, czy część działki zajęta pod fragment parkingu, chodnika i drogi dojazdowej – stanowi drogę publiczną. Sąd stwierdzając konieczność uchylenia decyzji organów I oraz II instancji wziął również pod uwagę ujawnioną w trakcie postępowania sądowego śmierć S. D. – jednego z wnioskodawców i konieczność wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego po jednej ze Stron. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.). W przypadku gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W niniejszej sprawie objęta wnioskiem nieruchomość została wywłaszczona na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. poz. 64), zatem nie mogą mieć zastosowania terminy, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Dla oceny zasadności wniosku o zwrot części nieruchomość nr 1164 – stanowiącej odpowiednik dawnej działki nr 46/4 kluczowe znaczenie ma kwestia realizacji celu publicznego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego) – por. szerzej wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., I OSK 4190/18, LEX nr 3207261. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości cel, na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość. Na podstawie notarialnej umowy sprzedaży nr Rep [...] z [...] października 1975 r., J. N. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 46/4 jako niezbędną w związku z budową Ośrodka Sportowo – Rekreacyjnego [...], zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny. Umowa została zawarta w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Lokalizacja budowy Ośrodka Sportowo – Rekreacyjnego "[...]" została zatwierdzona decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975r. Zgodnie z mapą szczegółowego realizacyjnego planu zagospodarowania terenu ośrodka sportowo-rekreacyjnego "[...]" – znajdującego się w aktach sprawy, teren odpowiadający wywłaszczonej działce nr 46/4 przeznaczony był na teren wypoczynku biernego (teren rekreacyjny). Dokument ten należy wziąć pod uwagę przy ocenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem stanowi uszczegółowienie celu wywłaszczenia, który miał charakter złożony. Obecnie, jak wynika z oględzin przeprowadzonych dnia 21 kwietnia 2021r., działka – odpowiadającej części dawnej działki 46/4 od strony bloku znajdującego się przy ul. [...] stanowi część parkingu, chodnika i drogi dojazdowej. Od strony wschodniej działka stanowi część skarpy porośniętej tujami na jej szczycie. Pozostała część poniżej skarpy porośnięta jest trawą, a także znajduje się tam kilka drzew. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku realizacji złożonej, wieloetapowej, do jakiej należy zaliczyć również budowę ośrodka rekreacyjno-sportowego, należy uwzględnić możliwość modyfikacji przeznaczenia terenu wywłaszczonego pod inwestycję, jeżeli jednak modyfikacja ta mieści się w ramach celu wywłaszczenia i nie pociąga za sobą jakościowej zmiany realizowanej inwestycji. W uchwale 7 Sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. o sygn. III AZP 11/87 (publ. OSNC 11/88/149) Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości" LexisNexis 2007 s. 264-265). Zatem badanie realizacji złożonego celu wywłaszczenia, jakim była budowa ośrodka sportowo-rekreacyjnego (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego. Na realizację celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie miały składać się obok obiektów o charakterze czysto sportowym, takich jak basen, boiska, również tereny towarzyszące, zagospodarowane jako "teren rekreacji biernej", który oprócz obszaru zieleni miał być pokryty alejkami spacerowymi, czy też punktami widokowymi. Przy realizacji inwestycji głównej przewiduje się co do zasady realizację infrastruktury towarzyszącej. Niemniej uwzględniając przy realizacji inwestycji wieloetapowej możliwość modyfikacji przeznaczenia terenu zawsze w pierwszej kolejności należy zbadać, czy doszło do realizacji celu głównego inwestycji. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, tj. czy główny cel wywłaszczenia w postaci budowy ośrodka sportowo-rekreacyjnego został zrealizowany, mimo zarzutów odwołania w tym zakresie. Starosta z kolei stwierdził lakonicznie, że cel nie został zrealizowany w całości – bez wyjaśnienia, jaki w istocie zakres tej inwestycji został zrealizowany oraz, czy organ utożsamia częściową realizację celu wywłaszczenia z funkcjonowaniem terenów zielnych na terenie spornej nieruchomości. Organy akcentowały bowiem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ część działki 46/4, wchodząca w obecną działkę 1164/1 została przeznaczona pod tereny rekreacyjne i tereny zielone a na wywłaszczonej działce znajduje się zieleń urządzona, co mają potwierdzać wyniki oględzin, przeprowadzonych dnia 21 kwietnia 2021r. Należy jednak zauważyć, że jak wynika z protokołu ww. oględzin, część działki to skarpa porośnięta tujami a na części znajduje się trawnik i kilka drzew. W ocenie Sądu sam fakt, że część działki jest zagospodarowana szatą roślinną w sposób naturalny bądź zamierzony nie świadczy o pełnieniu zamierzonej funkcji rekreacyjno – sportowej. Skoro sporna nieruchomość miała być przeznaczona pod ośrodek rekreacyjno – sportowy, to przeznaczenie to wymagało wykonania infrastruktury, która wskazywałaby na pełnienie tej funkcji. Przyjmując, że teren spornej działki miał służyć wypoczynkowi biernemu należało zadać pytanie o występowanie na tym terenie infrastruktury w postaci chociażby alejek spacerowych, które były przewidziane w szczegółowym planie realizacyjnym, a których oględziny nie wykazały. Sam fakt występowania zieleni i bardziej lub mniej przypadkowych nasadzeń w postaci drzew i tui nie świadczy o zagospodarowaniu terenu w sposób odpowiadający funkcji sportowo rekreacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o możliwości realizacji funkcji sportowej lub rekreacyjnej. Akta sprawy (w szczególności pismo MOSIR z dnia z dnia 19 października 1981 r. nr [...]) dostarczają zaś istotnych wątpliwości co do tego, czy na przyległych działkach powstały obiekty sportowe, co uprawniałoby do stwierdzenia, że przedmiotowa działka funkcjonuje w ramach ośrodka sportowo-rekreacyjnego. Ze wskazanego wyżej pisma MOSIR wynika natomiast, że zamiast ośrodka sportowo-rekreacyjnego powstał park – a więc inwestycja jakościowo odmienna od celu wywłaszczenia, na jaki odjęto przedmiotową nieruchomość. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że organy zarówno I, jak i II instancji nie przedstawiły ustaleń co do tego, czy główny cel wywłaszczenia w postaci budowy ośrodka sportowo-rekreacyjnego został zrealizowany, co jest równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z treścią art. 136 ust. 1 u.g.n. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione przez organy ustalenia nie dają w ocenie Sądu podstaw by stwierdzić w sposób niewątpliwy, że teren spornej działki pełni funkcję rekreacyjno-sportową w ramach zrealizowanego celu wywłaszczenia – jakim była budowa ośrodka sportowo-rekreacyjnego [...]. Należy również zauważyć, że zieleń bardziej lub mniej zorganizowana istnieje jedynie na części działki objętej wnioskiem. Na pozostałej część, jak ujawniono w trakcie oględzin znajduje się część parkingu, chodnika i drogi dojazdowej od strony bloku przy ulicy [...]. Organy nie wyjaśniły, czy ten fragment drogi dojazdowej wraz z częścią chodnika i parkingu stanowi część drogi publicznej, co stanowiłoby podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., dalej: u.d.p.), drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii, co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r , IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237 ). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie SN z dnia 24.06.2010 r. IV CSK 40/10). Oznacza to, zatem że państwo lub gmina, jako właściciele rzeczy nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Celem ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności od rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1409/09 lex nr 737491, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, lex nr 516045, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10). W rozpatrywanej sprawie ujawniono natomiast okoliczności, wynikające z ww. oględzin, które mogą wskazywać, że część przedmiotowej działki stanowi pas drogowy. Działka objęta wnioskiem zwrotowym stanowi część parkingu, chodnika i drogi dojazdowej. Pojęcie "nieruchomości zajętej pod drogi publiczne" zostało szeroko omówione w literaturze jak również było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie i doktrynie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części, a nie tylko drogi sensu stricte w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 29/17, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 2098/18, wyrok NSA z dnia 2 marca 2016 r., sygn. I OSK 2820/14 czy wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 2650/20). Mając zatem na względzie ujawnione w trakcie oględzin okoliczności należy ustalić, czy zajmujący część działki parking, chodnik i pas drogowy stanowi element drogi publicznej w celu wyjaśnienia okoliczności, mogących świadczyć o niedopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii stanowił o istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z oceną dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na treść art. 2a u.d.p.). Do istotnego naruszenia przepisów postępowania doszło również w związku ze śmiercią jednego z wnioskodawców S. D. (dnia [...] kwietnia 2021r.) przed wydaniem decyzji organu I instancji (dnia [...] lipca 2021r.). Należy mieć na względzie, że w wyniku nowelizacji art. 136 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 maja 2019 r. przepis ten przewiduje możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z kilku spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Obecnie każdy ze współwłaścicieli ma odrębną legitymację procesową do zgłoszenia żądania o zwrot udziału, niezależnie od takiego żądania pozostałych współwłaścicieli. W związku z tym, każdy z nich ma prawo złożyć taki wniosek w terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801). W niniejszej sprawie wniosek został złożony w terminie określonym w art. 2 ustawy zmieniającej. O zwrot nieruchomości ubiegali się wszyscy spadkobiercy A. D. – następczyni prawnej wywłaszczonej J. N., również zmarły następnie S. D. W sytuacji jego śmierci w toku postępowania zastosowanie znajduje przepis art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem roszczeniem cywilnoprawnym o charakterze majątkowym, które realizowane jest w postępowaniu administracyjnym. Roszczenia cywilnoprawne mają charakter zbywalny, zatem mogą przechodzić na następców prawnych, jednak w przypadku roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przejście roszczenia na następców prawnych zostało z mocy ustawy w istotny sposób ograniczone, tylko do spadkobierców. Roszczenie to podlega zatem dziedziczeniu. Z tego powodu należało, wobec treści art. 30 § 4 k.p.a. ustalić spadkobierców zmarłego S. D. (w szczególności zweryfikować, czy są nimi występujący już w postępowaniu zwrotowym pozostali wnioskodawcy – w osobach K. P. i A. D.) w oparciu o stosowne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia a następnie z ich udziałem prowadzić przedmiotowe postępowanie. Z uwagi na wskazane uchybienia przepisom postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania sądowego w oparciu o art. 200 P.p.s.a. składała się kwota uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł.