I OSK 29/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 188/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr[...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w G. kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 września 2016, sygn. akt II SA/Gd 188/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] S.A. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2007 r. M. B. zwrócił się o zwrot wywłaszczonej działki nr [...], położonej w G. przy ul. S.. Wniosek złożyła również M. S. w piśmie z dnia 27 lutego 2008 r. Prezydent Miasta G. rozpoznający sprawę jako organ pierwszej instancji, ustalił, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1976 r., Repertorium [...], Skarb Państwa nabył od G. B., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), m. in. działkę nr [...] o pow. 700 m², położoną w G., z przeznaczeniem pod budowę portu lotniczego i lotniska. Prezydent ustalił także, że spadek po G. B. nabyli K. B. i I. B., spadek po I. B. nabyli K. B., M. B. i M. S.. Z kolei spadek po K. B. nabył M. B. W dacie wywłaszczenia działka oznaczona była jako użytek "dr". W 1987 r., w wyniku odnowienia ewidencji, działka ta została oznaczona jako działka nr [...]. Następnie działka ta stała się własnością Gminy Miasta G. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezydent wyjaśnił, że z dokumentacji archiwalnej uzyskanej z Urzędu Miejskiego w G., Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków wynika, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy lotniska i portu lotniczego. Na nieruchomości tej nie stwierdzono bowiem istnienia infrastruktury lotniska, a jej teren był odgrodzony od lotniska zarówno pasem gruntu jak i ogrodzeniem. Jednocześnie Prezydent uznał, że nieruchomość ta nie może zostać zwrócona, gdyż zajęta została pod drogę publiczną. Wyjaśnił, że działka nr [...] w początkowym biegu od strony ul. S. stanowi drogę urządzoną przy użyciu płyt betonowych, natomiast w dalszej części, po załamaniu, po działce przebiega droga gruntowa, użytkowana przez pojazdy mechaniczne. Granica działki przebiega wzdłuż ogrodzenia posesji przylegających z jednej strony, a biegnąca po niej droga prowadziła do trzech posesji. Szerokość drogi na całym jej przebiegu wynosiła około 4,5 m. Od strony ul. S. granica działki przebiega wzdłuż ul. S., a ul. Ś. posiada bezpośredni wjazd na tę ulicę. Od strony lotniska teren działki w punkcie narożnym kończył się przy ogrodzeniu lotniska. Na działce znajdowały się studzienki kanalizacyjne do połowy przebiegu drogi oraz instalacja wodna w całym jej przebiegu, a także kabel elektryczny. Taki stan przedmiotowej nieruchomości, jak wskazał Prezydent, wynika również z mapy sytuacyjno – wysokościowej dla działki nr [...]. Ponadto w piśmie z dnia 22 października 2009 r., Zarząd Dróg i Zieleni w G. wskazał, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną o nazwie ul. Ś. i z komunikacyjnego punktu widzenia przedmiotowa działka niezbędna jest do obsługi działek przy niej położonych, a w kolejnym piśmie z dnia 5 stycznia 2010 r. wskazał również, że działka nr [...] jest obecnie wykorzystywana na cele komunikacyjne jako droga publiczna w kategorii gminnej i pozostanie nią w przyszłości. Prezydent wskazał także, że w rozporządzeniu Wojewody Gdańskiego z dnia 19 lipca 1996 r. nr 4/96 ulica Ś. w G. zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, pod pozycją [...]. Z kolei, w oparciu o uchwałę Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] w sprawie nadania i zmiany nazw ulicom w mieście G., Prezydent stwierdził, że nazwę ul. Ś. nadano drodze odchodzącej od ul. S. w kierunku południowym na terenie B. a z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że usytuowanie ul. Ś. względem innych ulic w rejonie, w kwietniu 1977 r., było tożsame ze stanem obecnym. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że działka nr [...] jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta G., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., ponownie orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezydent wskazał, że na podstawie wykazu zmian gruntowych, wypisu i wyrysu z rejestru gruntów ustalił, że wywłaszczona działka nr [...] o pow. 700 m² została w wyniku odnowienia ewidencji w 1987 r. oznaczona jako działka nr [...] a następnie, na mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 pn. Pomorska Kolei Metropolitalna [...], została podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...], których całkowita powierzchni wynosi 684 m². Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Prezydenta, wynika zaś w sposób jednoznaczny, że znajdująca się na tych działkach ul. Ś. stanowi drogę publiczną w kategorii drogi gminnej. W wyniku uzupełniania materiału dowodowego, Prezydent uzyskał z Zarządu Dróg i Zieleni w G., w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r., informację, że ul. Ś. w G. posiada status drogi publicznej w kategorii gminnej w zakresie dawnej działki nr [...], a w lutym 2013 r. uległa ona podziałowi geodezyjnemu na 4 działki, z których to działki o nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod budowę Pomorskiej Kolei Metropolitalnej i wobec powyższego, do dnia odbioru budowy PKM ul. Ś. w obecnym kształcie zachowuje status drogi publicznej. Prezydent stwierdził przy tym, że z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, jak też wobec określenia w nim funkcji jedynie dla północnej części, niemożliwym jest ustalenie linii rozgraniczających drogę ul. Ś., a więc granicy terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe. Jedynie bowiem dla północnego fragmentu wywłaszczonej działki nr [...] ustanowiony jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu ulicy S. w K. – R. w mieście G. (uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]), zgodnie z którym działka znajduje się w strefie [...] – strefa produkcyjno – usługowo – składowa, preferowane: usługi z zakresu strefy [...], produkcja wysokich technologii. W pozostałym fragmencie działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji Prezydenta Miasta G., z dnia [...] czerwca 2014 r. odwołanie wnieśli M. B. i M. S. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda Pomorski ponownie uchylił decyzję Prezydenta Miasta G., i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. poinformował Województwo Pomorskie o przysługującym temu podmiotowi statusie strony w niniejszym postępowaniu, wynikającym z faktu ujawnienia na jego rzecz prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy G.-P. w G., III Wydział Ksiąg Wieczystych, a pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. do udziału w niniejszym postępowaniu zgłosiła się [...] S.A., powołując się na interes prawny wynikający z umowy użyczenia z dnia [...] grudnia 2014 r., do której sporządzono Aneks nr 1 z dnia [...] sierpnia 2015 r., oraz Aneks nr 2 z dnia [...] listopada 2015 r., z których wynika, że działka nr [...] została oddana do bezpłatnego używania przez [...] S.A., nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Wojewoda stwierdził, że istniejące obecnie na terenie działek nr: [...], [...], [...], [...], zagospodarowanie terenu w żaden sposób nie jest tożsame z celem wywłaszczenia, którym była budowa portu lotniczego i lotniska. Z akt postępowania wynika bowiem, iż na spornej nieruchomości zlokalizowana jest droga gruntowa w części utwardzona płytami betonowymi i, jak wynika z notatki "z wizji wewnętrznej" z dnia 21 kwietnia 2009 r. i załączonej do niej dokumentacji zdjęciowej, "droga jest szeroka, składa się z dwóch części: od strony ulicy (część północna) jest urządzona (płyty betonowe), w dalszym biegu (część południowa), po załamaniu, zmienia się na drogę nieurządzoną (...)". Jednakże, w ocenie Wojewody, analiza materiału dowodowego przeprowadzona przez Prezydenta Miasta G., dokonana została bez właściwej oceny czy droga znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ rozpatrujący sprawę w I instancji, wprawdzie wskazał w sposób prawidłowy zakres norm prawnych dotyczących drogi publicznej, ale błędnie przyjął, że wystarczy jedynie spełnienie dwóch przesłanek dla potwierdzenia posadowienia drogi publicznej, a mianowicie, że jest ona wydzielona liniami rozgraniczającymi teren określony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz posiada nadaną kategorię. Organ I instancji ustalił jedynie, iż ewidencyjnie ul. Ś. usytuowana jest na działkach objętych niniejszym postępowaniem, co w żaden sposób nie wyczerpuje definicji ulicy zawartej w ustawie o drogach publicznych, a tym bardziej drogi publicznej w kontekście zagadnienia linii rozgraniczających drogę czy też pasa drogowego. Organ I instancji w sposób wyczerpujący udowodnił jedynie zaliczenie ulicy do określonej ustawowo kategorii. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie należy zbadać stan nieruchomości pod kątem, czy istniejąca droga: 1) stanowi drogę (pojęcie drogi), 2) został zaliczona do określonej ustawowo kategorii, 3) posiada otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi - nieograniczony dostęp do drogi, 4) posiada ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych lub innych przepisów szczególnych. Dopiero analiza dokonana pod tym kątem, pozwoli, w ocenie Wojewody, uznać, czy posadowiona na nieruchomości budowla jest drogą publiczną i pozwoli określić jej granice. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowe działki nie stanowią drogi w znaczeniu ustawy o drogach publicznych, ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy też w rozumieniu przepisów rozporządzania Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Na całym obszarze nieruchomości nie znajduje bowiem się żadna budowla definiowana w powyższych aktach prawnych jako droga. Brak jest elementów przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego, takich jak chociażby: jezdnia, chodnik, ścieżka rowerowa, pobocza itd. Nie ulega wątpliwości, iż usytuowanie działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz brak na nich infrastruktury drogowej wskazują, że położone są one poza ciągiem komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym czy pieszym. Wprawdzie ze spornych nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem, jednakże charakter przedmiotowej drogi można określić jako droga gruntowa dojazdowa do nielicznych zabudowań. Z uwagi na powyższe, Wojewoda stwierdził, że działki nr:[...], [...], [...] i [...], w stanie zagospodarowania jaki przedstawia Prezydent Miasta G., powinny, podlegać zwrotowi z racji niezrealizowania na ich terenie celu wywłaszczenia. We wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skardze [...] S.A. w G. zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została ona z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegającym na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że okoliczność położenia drogi "poza ciągiem komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym lub pieszym" i pełnienie przez drogę funkcji drogi "dojazdowej do nielicznych zabudowań" tożsama jest z brakiem zaistnienia jednego z kryteriów pozwalających na zaliczenie danej drogi do kategorii dróg publicznych w postaci kryterium powszechnej dostępności - możliwości korzystania z drogi przez każdego zgodnie z jej przeznaczeniem, oraz że okoliczność braku niektórych elementów infrastruktury drogowej wymaganych warunkami technicznymi dla dróg publicznych tożsama jest z brakiem spełnienia przesłanek konstytuujących pojęcie drogi publicznej Zarzucono też niezastosowanie art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz.872) w zw. z § 1 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 29 lipca 1996 r. nr 4/96 (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 29 z dnia 13 września 1996 r., poz. 77) i w efekcie nieuwzględnienie obowiązującego aktu prawa miejscowego zaliczającego ulicę Ś. do kategorii dróg publicznych jako drogi gminnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną. Skoro bowiem z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te – jako istniejące drogi publiczne – wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że zasadniczą kwestią jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy na nieruchomości, której ten wniosek dotyczy została utworzona droga publiczna, a ustalenia te powinny być dokonane zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Zgromadzony zaś przez Prezydenta Miasta G., materiał dowodowy, w przekonaniu tego Sądu, nie uprawnia do uznania, że na całości wywłaszczonej działki nr [...] znajduje się obecnie droga publiczna. Wyłączenie zaś z obrotu cywilnoprawnego przewidziane w art. 2a ustawy o drogach publicznych odnosi się wyłącznie do dróg publicznych, a więc nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie ruchu drogowego i które istnieją w tym stanie w dniu orzekania przez organ rozpoznający wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przywołany przepis wyznacza zakres przedmiotowy ustawy, jednocześnie formułując definicję legalną drogi publicznej. Na definicję tę składają się cztery zasadnicze elementy, a mianowicie: 1) pojęcie drogi, 2) nieograniczony dostęp do drogi - otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi, 3) zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii, 4) ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych lub innych przepisów szczególnych (zob. R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Opublikowano: ABC 2012). Ze zgromadzonego przez Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, materiału dowodowego nie wynika, aby teren byłej działki nr [...], podzielony aktualnie na działki nr [...], [...], [...] i [...] w całości stanowił drogę publiczną. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez pojęcie drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast, stosownie do definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, określenie pas drogowy - oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Na podstawie materiału dowodowego sprawy nie można zaś uznać, że wszystkie działki o nr [...], [...], [...] i [...] znajdują się w pasie drogowym ul. Ś., a z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu ulicy S. w K. – R. w mieście G., który obejmuje swoim zasięgiem jedynie północną część wywłaszczonej działki nr [...], wynika, że ul. Ś. nie posiada ustalonych linii rozgraniczających drogę. Prezydent nie ustalił również, czy na całym terenie byłej działki nr [...] znajdują się obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ul. Ś., jakimi posługuje się art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prezydent nie ustalił także, czy na terenie byłej działki nr [...] znajduje się pobocze, chodnik, droga dla pieszych lub droga dla rowerów albo torowisko dla pojazdów szynowych. Samo zaś wskazanie przez Zarząd Dróg i Zieleni w G., w piśmie z dnia 5 stycznia 2010 r., że działka nr [...] wykorzystywana jest na cele komunikacyjne, jako droga publiczna w kategorii gminnej i pozostanie nią w przyszłości, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość stanowi drogę publiczną. Dowodu w tej kwestii nie może stanowić również protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2009 r., tym bardziej, że nie uwzględnia on okoliczności wskazanej przez Zarząd Dróg i Zieleni w G., w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r., zgodnie z którą w lutym 2013 r. działka nr [...] uległa podziałowi geodezyjnemu na cztery działki, z których działki nr [...] oraz [...] zostały przeznaczone pod teren budowy Pomorskiej Kolei Metropolitalnej. Sąd I instancji wskazał również, że dokonanie zaliczenia terenu byłej działki nr [...] do dróg publicznych nie mogło zostać oparte jedynie na rozporządzeniu Wojewody Gdańskiego z dnia 19 lipca 1996 r. nr 4/96, w którym ulica Ś. zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich pod pozycją [...]. Zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Z uwagi na powyższe, Sąd meriti uznał, że Wojewoda Pomorski miał podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Za nieprawidłowe uznał Sąd Wojewódzki zawarte w kontrolowanej decyzji jednoznaczne ustalenie, że działki nr: [...], [...], [...] i [...], w stanie zagospodarowania jaki przedstawia Prezydent Miasta G., powinny podlegać zwrotowi z racji niezrealizowania na ich terenie celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu decyzja w przedmiocie zwrotu całości lub części przedmiotowych działek, albo odmowy ich zwrotu powinna być poprzedzone szczegółowymi ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego sprawy, a tych w postępowaniu Prezydenta Miasta G. zabrakło. Dopiero po ustaleniu, czy aktualnie wszystkie z podzielonych działek stanowią drogę publiczną, dokonanych także z uwzględnieniem okoliczności przeznaczenia działek [...] oraz [...] pod teren budowy Pomorskiej Kolei Metropolitarnej, która została zrealizowana, dadzą odpowiedź na pytanie, czy możliwy jest zwrot nieruchomości następcom prawnym ich dawnych właścicieli. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w G. Zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi [...] S.A, w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylającą poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i przekazującą ją do ponownego rozpoznania, wyłącznie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jednoczesnym przyjęciu, że: zaliczenie drogi do określonej kategorii w drodze stosownej uchwały czy też rozporządzenia nie jest wystarczające dla uznania, że nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 oraz 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, oraz że niespełnianie przez drogę określonych warunków technicznych, niezależnie od faktu zaliczenia jej w drodze stosownej uchwały czy też rozporządzenia do kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów art. 1 oraz 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych - podczas gdy skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - co w konsekwencji powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Wojewody Pomorskiego uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującą ją do ponownego rozpoznania. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, iż wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prawidłowe zaliczenie danej drogi do określonej kategorii dróg publicznych (czy to w drodze stosownej uchwały, bądź - w poprzednim stanie prawnym - najpierw w drodze rozporządzania, a następnie z mocy przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), przy założeniu, że jest to droga z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, ostatecznie przesadza o tym, że ta droga stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 oraz 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, co uniemożliwia zwrot przedmiotowej nieruchomości. Województwo Pomorskie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W sprawie nie jest kwestionowane, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem wniosku zwrotowego. Nie budzi jednak wątpliwości, że jak to prawidłowo stwierdziły organy i Sąd pierwszej instancji, iż zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną (zob. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10 i z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08 pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro bowiem z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te – jako istniejące drogi publiczne – wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a ustawy o drogach publicznych uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela. Zatem kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną. Pojęcie "nieruchomości zajętej pod drogi publiczne" zostało szeroko omówione w literaturze jak również było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie i doktrynie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Dla potrzeb niniejszej sprawy, ze względu na jej przedmiot, którym jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 § 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której istotą jest spór czy droga znajdująca się na tej nieruchomości, co do zasady jest drogą publiczną, należy przyjąć, że nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne są nieruchomości, na których "urządzono drogę publiczną". Trzeba jednocześnie podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym o tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przywołany przepis wyznacza zakres przedmiotowy ustawy, jednocześnie formułując definicję legalną drogi publicznej. Na definicję tę składają się cztery zasadnicze elementy, a mianowicie: 1) pojęcie drogi, 2) nieograniczony dostęp do drogi - otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi, 3) zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii, 4) ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych lub innych przepisów szczególnych (zob. R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Opublikowano: ABC 2012). Nie jest zatem tak jak chciałaby tego skarżąca Spółka, że wystarczające byłoby do odmowy zwrotu nieruchomości, tylko formalno-prawne zaliczenie nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu do kategorii dróg publicznych. Konieczne jest spełnienie wszystkich czterech wymienionych przesłanek. W sprawie nie budzi kontrowersji, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku zwrotowego, składająca się obecnie z działek nr [...], [...], [...] i [...], jest obecnie zaliczona do dróg publicznych, bowiem posiada status drogi gminnej. Działki te wchodzą w skład ulicy Ś., która rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 19 lipca 1996 r. (nr 4/96) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich pod pozycją [...]. Następnie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, ze zm.), zgodnie z treścią którego "dotychczasowe drogi gminne i lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi", przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zatem stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych droga ta stanowi jedną z kategorii dróg publicznych. Istotnym jest także to aby droga faktyczne istniała (została urządzona). Definicja legalna drogi została określona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Należy podkreślić, że poza art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 u.d.p. wynika przy tym, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od pojęcia drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest: a) budowla w postaci drogi, b) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, c) urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, d) zieleń przydrożna. Przy czym dla potrzeb niniejszej sprawy, w której istotą jest ustalenie czy droga znajdująca się na działkach nr [...], [...], [...] i [...] jest drogą publiczną, wystarczające jest zlokalizowanie na nieruchomości budowli w postaci drogi i oczywiście spełnienie pozostałych wymogów z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Wbrew sugestiom organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie jest konieczne dla zaliczenia drogi do drogi publicznej, istnienie wszystkich wymienionych w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych obiektów, urządzeń i instalacji. Wystarczające jest, że budowla ta stanowi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznanie nieruchomości jako zajętej pod drogę publiczną nie jest też uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Droga aby mogła zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych nie musi spełniać określonych warunków techniczno-budowlanych, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych takiego wymogu nie przewidują. Przepisy tego rozporządzenia są przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i jak to wprost wynika z § 2 tego rozporządzenia, mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 481/11 i z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1289/08). Trzecim z wymienionych wyżej w art. 1 ustawy o drogach publicznych wymogiem do uznania drogi za drogę publiczną niepodlegającą zwrotowi jest możliwość korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem, który z uwagi na swoją oczywistość nie wymaga jego tu wykładni. Natomiast czwarty wymóg z art. 1 ustawy o drogach publicznych tj. dotyczący ograniczeń i wyjątków w korzystaniu z drogi, nie budził w sprawie wątpliwości. Podsumowując powyższe należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów art. 1, art. 4 pkt 2, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wskazując, ogólnie rzecz ujmując, zbyt szeroko wymogi konieczne do zaliczenia drogi do dróg publicznych, których grunty nie podlegają zwrotowi. Natomiast słusznie Sąd uznał za nieprawidłowe, stanowisko Organu drugiej instancji, że w stanie zagospodarowania jaki przedstawił organ pierwszej instancji przedmiotowe działki powinny podlegać zwrotowi. W rezultacie Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Spółki naruszył art. 151 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Rozpoznając skargę należało mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 2a ust. 2 w zw. art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawęża zakres postępowania dowodowego, które należy przeprowadzić w niniejszej sprawie, w stosunku do wymogów wskazanych przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia czy przedmiotowe działki nr [...], [...], [...] i [...] są drogą publiczną i z tego powodu nie podlegają zwrotowi. W aktach sprawy znajdują się w szczególności, wyciągi wyrysy i mapy z ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że grunty te są użytkiem drogowym, na których znajdują się określone urządzenia infrastruktury tj. częściowe utwardzenie płytami betonowymi, kanalizacja, wodociąg i kabel energetyczny. Na materiał dowodowy składa się również protokół oględzin i bardzo obszerna dokumentacja fotograficzna ukazujące stan urządzenia drogi jej używalność i stopień jej dostępności. Organ pierwszej instancji uzyskał także szereg informacji od stosownych podmiotów dotyczących stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej drogi i działek nr [...], [...], [...] i [...]. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, z zebranego materiału dowodowego wywieść można, że na przedmiotowych działkach została urządzona droga, która jest powszechnie dostępna i użytkowana i nikt temu nie zaprzecza, a pod względem formalno-prawnym zaliczona jest do dróg publicznych. W tych okolicznościach, Wojewoda Pomorski wadliwie uznając, że organ pierwszej instancji na ówczesnym etapie postępowania, nie ustalił istotnych okoliczności sprawy - z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2014 r. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda Pomorski ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego a kwestię przeznaczenia części działek pod budowę Kolei Metropolitarnej i ewentualnego wpływu tej okoliczności na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oceni we własnym zakresie i ewentualnie podejmie wynikające z tego stosowne działania. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej i skargi, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki poniesione przez nią koszty postępowania za obie instancje.