II SA/Gd 188/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w G. na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. na decyzję kasacyjną Wojewody z dnia 29 stycznia 2016 r.. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2007 r. M. B. zwrócił się do Urzędu Miejskiego o zwrot wywłaszczonej działki nr [...], położonej w G. przy ul. S. Wniosek złożyła również M. S. w piśmie z dnia 27 lutego 2008r. Wojewoda postanowieniem z dnia 4 października 2007 r. wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia przedmiotowych i wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta, ustalił na wstępie, że aktem notarialnym z dnia 8 kwietnia 1976 r., Repertorium A/b nr [...], Skarb Państwa nabył od G. B., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), m. in. działkę nr [...] o pow. 700 m2, położoną w G., z przeznaczeniem pod budowę portu lotniczego i lotniska. Prezydent ustalił także, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział II Cywilny z dnia 20 stycznia 1986 r., sygn. akt II Ns [...], spadek po G. B. nabyli K. B. i I. B., a na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 10 kwietnia 1996 r., sygn. akt I Ns [..]., spadek po I. B. nabyli K. B., M. B. i M. S. Z kolei na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział XIII Cywilny z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt XIII Ns [..]., spadek po K. B. nabył M. B. Na podstawie wykazu zmian gruntowych organ ustalił natomiast, że działka nr [...], na podstawie wniosku złożonego w związku z podpisaniem aktu notarialnego będącego podstawą wywłaszczenia, została przepisana do nowej księgi wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego oraz do rejestru gruntów pod nr [..]. W dacie wywłaszczenia działka oznaczona była jako użytek "dr" o pow. 700 m2. W 1987 r., w wyniku odnowienia ewidencji, działka ta została oznaczona jako działka nr [...],nr rejestru gruntów [..], nr księgi wieczystej [...] Sądu Rejonowego. Następnie działka ta stała się własnością Gminy Miasta, nr rejestru gruntów [...], nr księgi wieczystej [...] Sądu Rejonowego, rodzaj użytku "dr", a w dalszej kolejności przedmiotowa działka stała się częścią nieruchomości o obszarze 4,13 ha, wpisanej do KW [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne i oznaczonej jako działka nr [...], obr. F., nr arkusza 4, o powierzchni 700 m2, położenie ul. Ś., rodzaj użytku "dr". Działka stanowi własność Gminy i jest wpisana do księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, III Wydział Ksiąg Wieczystych. Decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., obręb F., oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. 700 m2. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezydent wyjaśnił, że z dokumentacji archiwalnej uzyskanej z Urzędu Miejskiego, Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków wynika, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy lotniska i portu lotniczego. Na nieruchomości tej nie stwierdzono bowiem istnienia infrastruktury lotniska, a jej teren był odgrodzony od lotniska zarówno pasem gruntu jak i ogrodzeniem. O powyższym świadczy również stan zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej działki nr [..]. Jednocześnie Prezydent ocenił, że nieruchomość ta nie może zostać zwrócona, gdyż zajęta została pod drogę publiczną. Wyjaśnił, że podczas przeprowadzonych w dniu 26 maja 2009 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, stwierdził, iż działka nr [...] w początkowym biegu od strony ul. S. stanowiła drogę urządzoną przy użyciu płyt betonowych, natomiast w dalszej części, po załamaniu, po działce przebiegała droga gruntowa, użytkowana przez pojazdy mechaniczne. Granica działki przebiegała wzdłuż ogrodzenia posesji przylegających z jednej strony, a biegnąca po niej droga prowadziła do trzech posesji. Szerokość drogi na całym jej przebiegu wynosiła około 4,5 m. Od strony ul. S. granica działki przebiegała wzdłuż ul. S., a ul. Ś. posiadał bezpośredni wjazd na tę ulicę. Od strony lotniska teren działki w punkcie narożnym kończył się przy ogrodzeniu lotniska. Na działce znajdowały się studzienki kanalizacyjne do połowy przebiegu drogi oraz instalacja wodna w całym jej przebiegu, a także kabel elektryczny. Ogrodzenie jednej z posesji na niewielkim odcinku drogi wkraczało w jej granice (około 60 cm). Taki stan przedmiotowej nieruchomości, jak wskazał Prezydent, wynika również z mapy sytuacyjno – wysokościowej dla działki nr [..]. Ponadto w piśmie z dnia 22 października 2009 r., Zarząd Dróg i Zieleni wskazał, że działka nr [..] stanowi drogę publiczną o nazwie ul. Ś. i z komunikacyjnego punktu widzenia przedmiotowa działka niezbędna jest do obsługi działek przy niej położonych, a w kolejnym piśmie z dnia 5 stycznia 2010 r. wskazał również, że działka nr [..] jest obecnie wykorzystywana na cele komunikacyjne jako droga publiczna w kategorii gminnej i pozostanie nią w przyszłości. Prezydent wskazał także, że w rozporządzeniu Wojewody z dnia 19 lipca 1996 r. nr [..] ulica Ś. w G. zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, pod pozycją [..]. Z kolei, w oparciu o uchwałę Miejskiej Rady Narodowej z dnia 19 kwietnia 1977 r. nr [[..] w sprawie nadania i zmiany nazw ulicom w mieście G., Prezydent stwierdził, że nazwę ul. Ś. nadano drodze odchodzącej od ul. S. w kierunku południowym na terenie B. a z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że usytuowanie ul. Ś. względem innych ulic w rejonie, w kwietniu 1977 r., było tożsame ze stanem obecnym. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczy, Wojewoda, decyzją z dnia 20 września 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 16 grudnia 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że działka nr [..] jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260). W ocenie Wojewody, Prezydent nie pozyskał żadnych dokumentów, które obrazowałyby, czy i ewentualnie w jakim zakresie nieruchomość ta leży w liniach rozgraniczających pasa drogowego, a zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2705 fragmentu ulicy S. w K. – R. w mieście G. (uchwała Rady Miasta z dnia 27 lutego 2003 r. nr VI/122) oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (załącznik nr 2 do uchwały Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2007 r., nr XVII/431/07) rodzą co do tego poważne wątpliwości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r., ponownie orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezydent wskazał, że na podstawie wykazu zmian gruntowych, wypisu i wyrysu z rejestru gruntów ustalił, że wywłaszczona działka nr [..] o pow. 700 m2 została w wyniku odnowienia ewidencji w 1987 r. oznaczona jako działka nr [..] a następnie, na mocy decyzji Wojewody z dnia 5 stycznia 2012 r. nr [..] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 pn. [..], została podzielona na działki nr [..]-[..], których całkowita powierzchni wynosi 684 m2. Dla działek tych Sąd Rejonowy, II Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..], w której jako ich właściciel wpisana jest Gmina Miasta. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Prezydenta, wynika zaś w sposób jednoznaczny, że znajdująca się na tych działkach ul. Ś. stanowi drogę publiczną w kategorii drogi gminnej. W wyniku uzupełniania materiału dowodowego, Prezydent uzyskał z Zarządu Dróg i Zieleni, w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r., informację, że ul. Ś. w G. posiada status drogi publicznej w kategorii gminnej w zakresie dawnej działki nr [..], a w lutym 2013 r. uległa ona podziałowi geodezyjnemu na 4 działki, z których to działki o nr [..] i [..] zostały przeznaczone pod budowę [..] Kolei Metropolitalnej i wobec powyższego, do dnia odbioru budowy KM ul. Ś. w obecnym kształcie zachowuje status drogi publicznej, natomiast po tym czasie drogą publiczną pozostaną działki nr [..] i [..]. Prezydent stwierdził przy tym, że z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, jak też wobec określenia w nim funkcji jedynie dla północnej części, niemożliwym jest ustalenie linii rozgraniczających drogę ul. Ś., a więc granicy terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe. Jedynie bowiem dla północnego fragmentu wywłaszczonej działki nr [..] ustanowiony jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 2705 fragmentu ulicy S. w K. – R. w mieście G. (uchwała Rady Miasta z dnia 27 lutego 2003 r. nr VI/122), zgodnie z którym działka znajduje się w strefie 004-41 – strefa produkcyjno – usługowo – składowa, preferowane: usługi z zakresu strefy 33, produkcja wysokich technologii. W pozostałym fragmencie działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (załącznik nr 2 do uchwały Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XVII/431/07), teren jest oznaczony jako zabudowa produkcyjno – usługowa, przy czym studium nie jest aktem prawa miejscowego i może stanowić jedynie dowód pomocniczy. Od decyzji Prezydenta Miasta, z dnia 13 czerwca 2014 r. odwołanie wnieśli M. B. i M. S., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazali, że decyzja wydana została z naruszeniem: art. 7 – 9 kpa, art. 11 kpa, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 136 ust 1, 2 i 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2a i art. 7 ustawy o drogach publicznych. W ich ocenie decyzja organu I instancji nie ustala i nie rozstrzyga wątpliwości i niejasności zasygnalizowanych w poprzedzającej ją decyzji Wojewody z dnia 20 września 2011 r., gdyż w ich przekonaniu organ ponownie nie wykazał, by droga nr [...] miała charakter drogi publicznej. Odwołujący się są przy tym zdania, że na działce nr [..] znajduje się droga, ale nie jest to droga publiczna. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda ponownie uchylił decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 13 czerwca 2014 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał na wstępie, że pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. poinformował Województwo o przysługującym temu podmiotowi statusie strony w niniejszym postępowaniu, wynikającym z faktu ujawnienia na jego rzecz prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, a pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. do udziału w niniejszym postępowaniu zgłosiła się A., powołując się na interes prawny wynikający z umowy użyczenia z dnia 30 grudnia 2014 r., do której sporządzono Aneks nr 1 z dnia 28 sierpnia 2015 r., oraz Aneks nr 2 z dnia 27 listopada 2015 r., z których wynika, że działka nr [..] została oddana do bezpłatnego używania przez A., nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r.. Wojewoda stwierdził, że istniejące obecnie na terenie działek nr: [..]-[..], zagospodarowanie terenu w żaden sposób nie jest tożsame z celem wywłaszczenia, którym była budowa portu lotniczego i lotniska. Z akt postępowania wynika bowiem, iż na spornej nieruchomości zlokalizowana jest droga gruntowa w części utwardzona płytami betonowymi i, jak wynika z notatki "z wizji wewnętrznej" z dnia 21 kwietnia 2009 r. i załączonej do niej dokumentacji zdjęciowej, "droga jest szeroka, składa się z dwóch części: od strony ulicy (część północna) jest urządzona (płyty betonowe), w dalszym biegu (część południowa), po załamaniu, zmienia się na drogę nieurządzoną (...)". Jednakże, w ocenie Wojewody, analiza materiału dowodowego przeprowadzona przez Prezydenta Miasta, dokonana została bez właściwej oceny czy droga znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ rozpatrujący sprawę w I instancji, wprawdzie wskazał w sposób prawidłowy zakres norm prawnych dotyczących drogi publicznej, ale błędnie przyjął, że wystarczy jedynie spełnienie dwóch przesłanek dla potwierdzenia posadowienia drogi publicznej, a mianowicie, że jest ona wydzielona liniami rozgraniczającymi teren określony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz posiada nadaną kategorię. Organ I instancji ustalił jedynie, iż ewidencyjnie ul. Ś. usytuowana jest na działkach objętych niniejszym postępowaniem, co w żaden sposób nie wyczerpuje definicji ulicy zawartej w ustawie o drogach publicznych, a tym bardziej drogi publicznej w kontekście zagadnienia linii rozgraniczających drogę czy też pasa drogowego. Organ I instancji w sposób wyczerpujący udowodnił jedynie zaliczenie ulicy do określonej ustawowo kategorii. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie należy zbadać stan nieruchomości pod kątem, czy istniejąca droga: 1) stanowi drogę (pojęcie drogi), 2) został zaliczona do określonej ustawowo kategorii, 3) posiada otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi - nieograniczony dostęp do drogi, 4) posiada ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych lub innych przepisów szczególnych. Dopiero analiza dokona pod tym kątem, pozwoli, w ocenie Wojewody, uznać, czy posadowiona na nieruchomości budowla jest drogą publiczną i pozwoli określić jej granice. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowe działki nie stanowią drogi w znaczeniu ustawy o drogach publicznych, ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy też w rozumieniu przepisów rozporządzania Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Na całym obszarze nieruchomości nie znajduje bowiem się żadna budowla definiowana w powyższych aktach prawnych jako droga. Brak jest elementów przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego, takich jak chociażby: jezdnia, chodnik, ścieżka rowerowa, pobocza itd. Nie ulega wątpliwości, iż usytuowanie działek nr [..]-[..] oraz brak na nich infrastruktury drogowej wskazują, że położone są one poza ciągiem komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym czy pieszym. Wprawdzie zauważyć należy, że ze spornych nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem, jednakże treść pisma z dnia 22 października 2009 r., Zarządu Dróg i Zieleni wskazuje, że charakter przedmiotowej drogi można określić jako droga gruntowa dojazdowa do nielicznych zabudowań. Z uwagi na powyższe, Wojewoda stwierdził, że działki nr: [..]-[..], w stanie zagospodarowania jaki przedstawia Prezydent Miasta, powinny, podlegać zwrotowi z racji niezrealizowania na ich terenie celu wywłaszczenia. Jednakże, jak wyjaśnił, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, gdyż operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i jego sporządzenie leży tylko w gestii organu I instancji. Wojewoda zauważył ponadto, że Prezydent Miasta, wydając kontrolowaną decyzję, nie odniósł się do dowodu z dokumentu stanowiącego pismo Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 20 stycznia 2014 r., z którego wynika, iż ,,(...) w lutym 2013 uległa ona [działka nr [..]] podziałowi geodezyjnemu na cztery działki, z których [..] oraz [..] zostały przeznaczone pod teren budowy A. (KM)" a materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji brak jest jakiejkolwiek dokumentacji związanej z realizacją inwestycji budowy Kolei [..] w T. na działkach nr: [..] i [..]. Wyjaśnił przy tym, że organ I instancji, uzyskując powyższe informacje, powinien w pierwszej kolejności ustalić sytuację formalnoprawną działek nr: [..] i [..] tj. powinien ustalić, czy "przeznaczenie" tych działek pod budowę Kolei Metropolitarnej, pociągnęło za sobą jakieś dalsze czynności, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewoda zaznaczył, że działka nr [..] została odłączona z księgi wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy i przeniesiona do istniejącej księgi wieczystej nr [..], w której jako właściciela ujawniono Województwo. Z umowy użyczenia sporządzonej w dniu 30 grudnia 2014 r., do której sporządzono Aneks nr 1 w dniu 28 sierpnia 2015 r., oraz Aneks nr 2 w dniu 27 listopada 2015 r., wynika, iż działka nr [..] została oddana do bezpłatnego używania przez A., nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że prace podejmowane na gruncie po złożeniu wniosku o zwrot pozostają bez wpływu na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. We wniesionej do Sądu skardze A. domagała się uchylenia decyzji Wojewody z dnia 29 stycznia 2016 r., zarzucając, że wydana została ona z: 1. naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegającym na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że: a) okoliczność położenia drogi "poza ciągiem komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym lub pieszym" i pełnienie przez drogę funkcji drogi "dojazdowej do nielicznych zabudowań" tożsama jest z brakiem zaistnienia jednego z kryteriów pozwalających na zaliczenie danej drogi do kategorii dróg publicznych w postaci kryterium powszechnej dostępności - możliwości korzystania z drogi przez każdego zgodnie z jej przeznaczeniem; b) okoliczność braku niektórych elementów infrastruktury drogowej wymaganych warunkami technicznymi dla dróg publicznych tożsama jest z brakiem spełnienia przesłanek konstytuujących pojęcie drogi publicznej; 2. naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niezastosowaniu art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz.872) w zw. z § 1 rozporządzenia Wojewody z dnia 29 lipca 1996 r. nr 4/96 (Dz.Urz. Woj. Gdańskiego nr 29 z dnia 13 września 1996 r., poz. 77) i w efekcie nieuwzględnienie obowiązującego aktu prawa miejscowego zaliczającego ulicę Ś. do kategorii dróg publicznych jako drogi gminnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja Wojewody z dnia 29 stycznia 2016 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy 1) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, 3) naruszenie przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie zaś istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 519). Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Wojewoda miał podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., jednakże nie wszystkie wskazówki zawarte w treści tej decyzji kasacyjnej zasługują na aprobatę. Należy zgodzić się z ustaleniami kwestionowanej decyzji, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, nie ustalono istotnych okoliczności sprawy. Kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), którego przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 216 ust. 1 tej ustawy a który stanowi, że przepisy te stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r., Nr 11, poz. 79). Zgodnie więc z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednakże, jak ustalono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, niepubl.). Skoro bowiem z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te – jako istniejące drogi publiczne – wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a ustawy o drogach publicznych uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także więc w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwa C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 1043). Przy czym, zrealizowanie, na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1177/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, zasadniczą kwestią jest ustalenie ponad wszelka wątpliwość, czy na nieruchomości, której ten wniosek dotyczy została utworzona droga publiczna, a ustalenia te powinny być dokonane zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Zgromadzony zaś przez Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji publicznej materiał dowodowy, także w przekonaniu Sądu, nie uprawnia do uznania, że na całości wywłaszczonej działki nr [..] znajduje się obecnie droga publiczna. Wyłączenie zaś z obrotu cywilnoprawnego przewidziane w art. 2a ustawy o drogach publicznych odnosi się wyłącznie do dróg publicznych, a więc nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie ruchu drogowego (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I CSK 293/11, LEX nr 1108498) i które istnieją w tym stanie w dniu orzekania przez organ rozpoznający wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przywołany przepis wyznacza zakres przedmiotowy ustawy, jednocześnie formułując definicję legalną drogi publicznej. Na definicję tę składają się cztery zasadnicze elementy, a mianowicie: 1) pojęcie drogi, 2) nieograniczony dostęp do drogi - otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi, 3) zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii, 4) ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych lub innych przepisów szczególnych (zob. R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Opublikowano: ABC 2012). Ze zgromadzonego przez Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, materiału dowodowego nie wynika, aby teren byłej działki nr [..], podzielony aktualnie na działki nr [..]-[..] w całości stanowił drogę publiczną. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez pojęcie drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast, stosownie do definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137), droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, określenie pas drogowy - oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2494/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Wa 1106/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie materiału dowodowego sprawy nie można zaś uznać, że wszystkie działki o nr [..]-[..] znajdują się w pasie drogowym ul. Ś., a z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwały Rady Miasta z dnia 27 lutego 2003 r., nr VI/122 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2705 fragmentu ulicy S. w w mieście G., który obejmuje swoim zasięgiem jedynie północna część wywłaszczonej działki nr [..], wynika, że ul. Ś. nie posiada ustalonych linii rozgraniczających drogę. Prezydent nie ustalił również, czy na całym terenie byłej działki nr [..] znajdują się obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ul. Ś., jakimi posługuje się art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prezydent nie ustalił także, czy na terenie byłej działki nr [..] znajduje się pobocze, chodnik, droga dla pieszych lub droga dla rowerów albo torowisko dla pojazdów szynowych. Samo zaś wskazanie przez Zarząd Dróg i Zieleni, w piśmie z dnia 5 stycznia 2010 r., że działka nr [..] wykorzystywana jest na cele komunikacyjne, jako droga publiczna w kategorii gminnej i pozostanie nią w przyszłości, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość stanowi drogę publiczną. Dowodu w tej kwestii nie może stanowić również protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 maja 2009 r., tym bardziej, że nie uwzględnia on okoliczności wskazanej przez Zarząd Dróg i Zieleni, w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r., zgodnie z którą w lutym 2013 r. działka nr [..] uległa podziałowi geodezyjnemu na cztery działki, z których działki nr [..] oraz [..] zostały przeznaczone pod teren budowy Kolei Metropolitalnej. Dowodu w tej kwestii nie może stanowić również pismo Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 22 października 2009 r. jak i z dnia 5 stycznia 2010 r. Nie każda bowiem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 – 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08, LEX nr 496206). Ze zgromadzonego przez Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej materiału dowodowego nie wynika jednakże, czy do terenu działek o aktualnych nr [..]-[..] dostęp jest nieograniczony. Przy czym, ocena w tym zakresie również powinna być dokonana z uwzględnieniem przedstawionej przez Zarząd Dróg i Zieleni, w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. okoliczności. Organ I instancji nie rozważył także ograniczeń i wyjątków dotyczących korzystania z tej drogi a wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych lub innych przepisów szczególnych. Dokonanie zaliczenia terenu byłej działki nr [..] do dróg publicznych nie mogło zaś zostać oparte jedynie na rozporządzeniu Wojewody z dnia 19 lipca 1996 r. nr [..], w którym ulica Ś. zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich pod pozycją [..]. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentacji potwierdzającej, że teren byłej działki nr [..] stanowi właśnie ul. Ś. a ponadto samo zaliczenie do określonej kategorii w drodze stosownej uchwały czy też rozporządzenia nie jest wystarczające dla uznania, że nieruchomość stanowi drogę publiczną. Zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/07, LEX nr 485816). Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że Wojewoda miał podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 13 czerwca 2014 r. i przekazania temu organowi sprawy z wniosku skarżącego do ponownego rozpoznania. Decyzja ta niewątpliwie wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jednakże za nieprawidłowe uznał Sąd zawarte w kontrolowanej decyzji jednoznaczne ustalenie, że działki nr: [..]-[..], w stanie zagospodarowania jaki przedstawia Prezydent Miasta, powinny podlegać zwrotowi z racji niezrealizowania na ich terenie celu wywłaszczenia, a zadaniem organu I instancji jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy jedynie wykonanie operatu szacunkowego. Decyzja w przedmiocie zwrotu całości lub części przedmiotowych działek, albo odmowy ich zwrotu powinna być poprzedzone szczegółowymi ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego sprawy, a tych w postępowaniu Prezydenta Miasta zabrakło. Dopiero po ustaleniu, czy aktualnie wszystkie z podzielonych działek stanowią drogę publiczną, dokonanych także z uwzględnieniem okoliczności przeznaczenia działek [..] oraz [..] pod teren budowy Kolei Metropolitarnej, która została zrealizowana, dadzą odpowiedz na pytanie, czy możliwy jest zwrot nieruchomości następcom prawnym ich dawnych właścicieli. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.