I OSK 890/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 138/17 w sprawie ze skargi E.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od E.M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 138/17 po rozpoznaniu skargi E.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego E.M. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej jako "DIAS") pismem z dnia 15 maja 2017 r. znak [...], powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.KAS"), złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą skarżąca przyjęła. Pismem z dnia 18 maja 2017 r. skarżąca wezwała DIAS do złożenia propozycji służby, a pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby. Następnie E.M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzuciła organowi bezczynność wyrażającą się brakiem realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.KAS - przedstawienia jej propozycji służby pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r. W związku z tym wniosła o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił wniesioną skargę. W ocenie Sądu, DIAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania – zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwie odrębne, choć związane ze sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne. Po pierwsze, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza. Po drugie, nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei stosownie do treści art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.) w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego – obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, który przyjął propozycję zatrudnienia. Oznacza to, że złożenie funkcjonariuszowi i przyjęcie przez niego propozycji zatrudnienia obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie Tracji swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną, w sytuacji gdy w sprawie DIAS, nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji, b. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność DIAS oraz zobowiązanie DIAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje DIAS do wydania takiego rozstrzygnięcia, c. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona, d. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w.KAS stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Wskazując na powyższe zarzuty DIAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, że nie istnieją przepisy prawa, które zobowiązywałyby DIAS do prowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przesłanki, zasady i terminy wygaszania stosunków pracy i stosunków służbowych wynikają wprost z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a nie z decyzji administracyjnych. Skoro stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa, to organ nie był uprawniony, a tym bardziej zobowiązany do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 7 lutego 2018 r. skarżący kasacyjnie organ uzupełnił złożoną skargę kasacyjną o następujące zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 277 ustawy o KAS poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS, właściwy jest sąd administracyjny; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w.KAS stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśniecie stosunku służbowego w niniejszym przypadku. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zachodzi bezczynność DIAS w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza. Złożenie bowiem funkcjonariuszowi i przyjęcie przez niego propozycji zatrudnienia obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko Sądu jest nieprawidłowe. Wskazać bowiem należy, że kwestia ta została już rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie posiada charakter ciągły i nie wymaga szczególnej formy oznaczającej jego początek i koniec. (...) Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia (...) jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia." Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej lub stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony". Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że DIAS pismem z dnia 15 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Oczywistą rzeczą jest, że w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy – wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Istnienie i treść takiego stosunku podlega bowiem kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku. Jak bowiem wyjaśniono, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu takiej decyzji jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Sąd pierwszej instancji rozpoznał zatem skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy prawodawca wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to niewydanie takiej decyzji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest bowiem następstwem rozwiązania prawnego przyjętego w p.w.KAS, zgodnie z którym jedną z możliwych opcji dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest m.in. przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, którą to propozycję funkcjonariusz przyjął. Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.