I OSK 899/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Wojciech Mazur, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 marca 2010r. sygn. akt II SA/Ke 47/10 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. B. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 47/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r. zn: [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Decyzją z dnia [...] października 2009 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. na podstawie art. 2 pkt 7 lit. d/, art. 12, art. 20, art. 23 ust. 1, 5 i 7 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.): 1) uznał kwoty wypłacone w okresie od 1 lipca do 31 lipca 2009 r. tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego na J. B. i M. B., przyznane decyzją z dnia [...] października 2008 r. za nienależnie pobrane świadczenie, 2) określił wysokość nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 lipca do 31 lipca 2009 r. w formie świadczeń z funduszu alimentacyjnego na kwotę 1000 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. B. w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymała alimenty bezpośrednio od dłużnika. Dlatego stwierdzono brak uprawnień do świadczeń z funduszu pobranych w miesiącu lipcu 2009 r., a wypłacone kwoty uznano za nienależnie pobrane zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania M. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium, podzielając stanowisko tego organu, że kwota 1000 zł otrzymana bezpośrednio od dłużnika jest świadczeniem nienależnie pobranym, uznało jednocześnie, że organ wadliwie wskazał obowiązek jej zwrotu poza sentencją decyzji, w jej uzasadnieniu. Zdaniem Kolegium w sytuacji, gdy dłużnik alimentacyjny przebywa za granicą, sporadycznie przesyła różne kwoty pieniędzy tytułem alimentów bezpośrednio na ręce wierzyciela, to wypłacone w tym okresie świadczenie z FA jest świadczeniem nienależnie pobranym, bez względu na to, czy dotyczy regulowania zaległości alimentacyjnych czy też alimentów bieżących. W skardze na powyższą decyzję M. B. zarzuciła obrazę art. 23 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 451 k.c., a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych. Wskazała, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. zostało na jej wniosek, jako przedstawicielki ustawowej małoletnich M. i J., przyznane świadczenie z funduszu w kwocie po 500 zł na każdego z synów na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. W dniu 16 października 2009 r. złożyła oświadczenie, że w dniu 20 lipca 2009 r. otrzymała przelew z Wielkiej Brytanii, gdzie zamieszkuje jej były mąż J.K., na rzecz uprawnionych dzieci w kwocie 1699,16 zł. Były mąż od wielu lat nie partycypuje w kosztach utrzymania dzieci i aktualnie zaległość z tego tytułu przekracza 30 tysięcy złotych. Na otrzymanym przez nią w lipcu przelewie nie było adnotacji, za jaki miesiąc jest to świadczenie, w tej sytuacji na podstawie art. 451 k.c. miała ona prawo zaliczenia tej kwoty na poczet alimentów zaległych za 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 2 pkt 7 lit. d/ ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Sąd podał, że powołany przepis zawiera definicję nienależnie pobranego świadczenia, zgodnie z którą są to świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. W samym tym przepisie nie wskazano, o jakie alimenty chodzi, w szczególności czy bieżące czy też zaległe. W ocenie Sądu jest to jednak celowy zabieg ustawodawcy. To bowiem, o jakie w przepisie tym alimenty chodzi, wynika z innych przepisów tej samej ustawy, a mianowicie z art. 2 pkt 2 i art. 9 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia, albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Legalna definicja osoby uprawnionej zawarta jest w art. 2 pkt 11 ustawy, zgodnie z którym jest to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Z kolei co należy rozumieć pod pojęciem egzekucji bezskutecznej wyjaśnia art. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym jest to egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej z powodów wymienionych w podpunktach a/ i b/, które to sytuacje nie zachodzą w tej sprawie. Mając na uwadze, że egzekucja bezskuteczna zachodzi, gdy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów, tylko wówczas można by mówić o nienależnie pobranym w rozumieniu art. 2 pkt 7d ustawy świadczeniu, gdyby w okresie, gdy były wypłacane świadczenia z funduszu, skarżąca (jej dzieci) otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów. Tymczasem, jak wynika z podniesionych już w odwołaniu zarzutów, dłużnik cały czas zalega z płatnością alimentów i zadłużenie z tego tytułu znacznie przekracza dwumiesięczną należność. Okoliczność ta zdaje się nie być kwestionowana przez organy. Skoro więc w dalszym ciągu, pomimo otrzymania w miesiącu lipcu 2009 r. alimentów wysokości 1699,16 zł, egzekucja była bezskuteczna, brak jest podstaw do uznania, iż przyjęte w tym miesiącu świadczenie z funduszu alimentacyjnego było nienależnie pobrane. To zaś skutkuje stwierdzeniem, że brak było podstaw do zastosowania art. 23 ust. 1 ustawy. Tylko bowiem osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest obowiązana do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyjaśnić, czy i jakie było zadłużenie zobowiązanego do płacenia alimentów ojca uprawnionych w miesiącu lipcu 2009 r. W przypadku stwierdzenia, że w miesiącu tym egzekucja alimentów nadal była bezskuteczna w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, w sytuacji, gdy zostanie jednocześnie ustalone, że nie zachodziła żadna z pozostałych okoliczności, o jakich mowa w art. 2 pkt 7 lit. a/, b/, c/ i e/ ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ winien uwzględnić to, że prowadzone postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając w całości wskazany wyrok i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę przepisu art. 2 pkt. 7 lit. d/ w związku z art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że tylko wówczas można mówić o nienależnie pobranym w rozumieniu art. 2 pkt 7d ustawy świadczeniu, gdy w okresie, kiedy były wypłacane świadczenia z funduszu, skarżąca (jej dzieci) otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów, podczas gdy zdaniem SKO, jeżeli osoba uprawniona otrzymuje alimenty od osoby zobowiązanej, bez względu na to, czy są to bieżące alimenty czy zaległe zobowiązania – wówczas wykluczona jest możliwość zachowania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, skoro ustawodawca w art. 2 pkt 7 lit. d/ ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie precyzuje, o jakie alimenty chodzi, czy o zaległe, czy też bieżące należy zatem rozumieć, że każde otrzymanie alimentów powoduje, iż świadczenie wypłacone w tym samym czasie z funduszu alimentacyjnego, staje się świadczeniem nienależnie pobranym. Ustawa zakłada, iż osoba uprawniona do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może jednocześnie pobierać alimentów i świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są realizowane zastępczo za dłużnika alimentacyjnego, jeżeli ten nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego. Takie rozumienie przepisów art. 2 pkt 7 lit. d/ ustawy jest spójne z innymi przepisami tej ustawy, m.in. z art. 27 i art. 28. Kolegium podało, że pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów komornik nie ma umocowania do zaliczania wyegzekwowanych alimentów na zaległości, jeżeli w tym okresie obowiązuje decyzja o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ustawa w ogóle nie dopuszcza możliwości regulowania alimentów poza komornikiem, który prowadzi ich egzekucję. Tym bardziej zatem nie znajduje akceptacji stanowisko Sądu wprowadzające rozróżnienie na alimenty bieżące i zaległe, a to nie znajduje umocowania w przepisach art. 2 pkt 7 lit. d/ ustawy. Jeżeli jednak zdarzy się tak, że dłużnik alimentacyjny w danym miesiącu poza komornikiem dokona wpłaty tytułem alimentów bezpośrednio do rąk osoby uprawnionej, to świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w tym samym miesiącu staje się świadczeniem nienależnie pobranym. Kolegium podniosło, że gdyby przyjąć pogląd WSA w Kielcach, iż dopuszczalne jest pobieranie alimentów od komornika czy też bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego, przy jednoczesnym prawie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, o ile nadal egzekucja tych alimentów jest bezskuteczna w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, to przepis art. 2 pkt 7 lit. d/ stałby się w większości przypadków martwy. Niewykonalne byłyby także dalsze przepisy ustawy, tj. przepisy art. 27 i art. 28, który to przepis wprost stanowi o kolejności zaspokajania należności alimentacyjnych wyegzekwowanych od dłużnika alimentacyjnego przez organ egzekucyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na poparcie prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska wskazało na treść wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2009 r., sygn. akt. II SA/Bk 481/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 416/09, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 923/09. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że Sąd nie wypowiedział się w kwestii czy decyzja o uznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane winna zawierać jednocześnie obowiązek ich zwrotu, czy też ten obowiązek winien być nałożony kolejną decyzją administracyjną, po uzyskaniu przez decyzję uznającą świadczenia za nienależnie pobrane cechy ostateczności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniosła o "utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku" i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzając, że zgadza się w pełnej rozciągłości z zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że w skardze kasacyjnej, podniesiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 7 lit. d/ w związku z art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), a nie stwierdzono z urzędu, by występowały przesłanki nieważności postępowania, sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach, jakie określone zostały w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W myśl art. 2 pkt 7 lit. d/ ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów "Ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania pobierała alimenty". Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 tej ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej łącznie z ustawowymi odsetkami, ust. 2 tego artykułu, do treści którego również nawiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi, że organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tym miejscu zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni artykułu 2 pkt 7 lit. d/ wymienionej ustawy powiązany został z zarzuconą obrazą art. 27 tej ustawy. Artykuł 27 ustawy składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, regulujących – poza wskazanymi ustępami – kwestie niezwiązane bezpośrednio z zarzutem i jego uzasadnieniem, dlatego też, w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie obejmowała uregulowanych w nich zagadnień, zostały one pominięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał prawidłowej wykładni cytowanego wcześniej art. 2 pkt 7 lit. d/ ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wyjaśniając ten przepis Sąd wskazał na regulacje zawarte w innych przepisach tej ustawy – art. 2 pkt 2 i art. 9 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy, który zawiera legalną definicję osoby uprawnionej. Wskazano tam, że termin "osoba uprawniona" oznacza osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Pojęcie "egzekucja bezskuteczna" wyjaśnione zostało w art. 2 pkt 2 ustawy – bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. W myśl ostatniego z wymienionych przez Sąd I instancji przepisów omawianej ustawy – art. 9 ust. 1 "Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo". Mając na uwadze powyższe unormowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że tylko wówczas można by mówić o nienależnie pobranym w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d/ ustawy świadczeniu, gdyby w okresie, gdy były wypłacane świadczenia z funduszu skarżąca (jej dzieci) otrzymały alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów, tymczasem, mimo otrzymanej w miesiącu lipcu 2009 r. kwoty alimentów nadal istnieje zadłużenie z tytułu zaległych i bieżących alimentów znacznie przekraczające dwumiesięczną należność. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za prawidłowe, odwołując się dodatkowo do argumentacji przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 597/10, niepubl.). W wyroku tym stwierdzono, że użyte w art. 2 pkt 7 lit. d/ ustawy sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym okresie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł, obydwa świadczenia muszą być także wypłacone za ten sam okres, a więc świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu powołanego wyroku odmienna interpretacja niweczyłaby cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe, dobrowolne wpłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w okresie świadczeniowym (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 325/10 – niepubl.). Zauważyć należy, że powyższym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 481/09, w którym zawarte zostało odmienne stanowisko, a do którego odwołano się w skardze kasacyjnej (podano omyłkowo datę wyroku 28 grudnia 2009 r.). Również, dwa pozostałe wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w skardze kasacyjnej wyroki – WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 416/09 i WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 923/09 - nie zawierają argumentacji, która w przekonywujący sposób uzasadniałaby odmienny pogląd od przyjętego w skarżonym wyroku. Dokonanej przez sąd I instancji wykładni art. 2 pkt 7 lit. d/ cyt. ustawy nie mogło też podważyć odwołanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do art. 27 ustawy, który reguluje kwestie dotyczące zwrotu przez dłużnika organowi właściwemu wierzyciela należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.