I OSK 9/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 663/15 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 663/15 oddalił skargę M. R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 4 lutego 2015 r. nr GB-I.6620.2098.2015 Starosta Nowosądecki zawiadomił F. D., M. R., Wójta Gminy Grybów i właściwy sąd wieczystoksięgowy o zmianach danych ewidencji gruntów i budynków, polegającej na rozgraniczeniu gruntów. M. R. złożyła w dniu 19 lutego 2015 r. odwołanie od powyższego zawiadomienia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Starosta Nowosądecki dokonał aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej, o czym jedynie zawiadomił strony pismem z dnia 4 lutego 2015 r. Zawiadomienie to nie stanowi zatem decyzji administracyjnej, wobec czego nie przysługuje od niego odwołanie. Na tej podstawie organ uznał, że odwołanie wniesione przez skarżącą jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Pismem z dnia 8 maja 2015 r. M. R. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a., jak również art. 8, art. 11, art. 28 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę zwrócił uwagę, że zawiadomienie Starosty Nowosądeckiego z dnia 4 lutego 2015 r. o dokonanej zmianie ewidencji zostało wystosowane do skarżącej w oparciu o § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), a zatem w sytuacji, w której "zmiana została dokonana w trybie czynności materialno-technicznych". Sąd zauważył, że tryb czynności materialno-technicznej dla dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków wynika wprost z art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), dalej powoływanej jako "P.g.k.". Zgodnie z tym przepisem, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego – orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców (art. 24 ust. 2b pkt 1 P.g.k.). Tylko w pozostałych przypadkach zmiana następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.k.). Sąd podkreślił, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy zmiany dokonano w trybie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. "h", albowiem stosowny wniosek w tej sprawie złożył Wójt Gminy Grybów. To zaś oznacza, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej, nie zaś w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy jedynie od decyzji administracyjnych wydawanych w pierwszej instancji. Jeżeli zatem organ administracji działa w inny sposób niż przez wydanie decyzji administracyjnej, np. w drodze czynności materialno-technicznej, to takie działanie organu nie może być przez stronę postępowania kwestionowane w drodze odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. R., zarzucając: I) naruszenie prawa procesowego, w tym naruszenie zasady praworządności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. wobec uznania, że odjęcie własności części nieruchomości jest czynnością materialno-techniczną oraz niesłuszne uznanie jako podstawy takiego działania wniosku Wójta Gminy pomimo braku podstaw do uwzględnienia wniosku i operatu zmieniającego granicę działek w części nie przylegającej do drogi gminnej; II) naruszenie Konstytucji RP, tj. art. 7, 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, to jest działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także w zakresie ochrony własności, praw i wolności obywatelskich, jak też art. 140 k.c. poprzez władczą bezprawną i bezzasadną ingerencję w prawo własności nieruchomości przez organy władzy państwowej, skoro powyższe uchybienia doprowadziły do zaniechania analizy przepisów prawa materialnego, a tym samym naruszenie przepisu art. 24 i innych ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów poprzez ich błędną wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie, że zmiana granic działki skarżącej poza częścią przylegającą do drogi gminnej jest jedynie czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją odejmującą własność, gdy tymczasem w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 61/14 tylko w zakresie określonym w art. 29 i n. P.g.k. rozgraniczenie nieruchomości może być dokonane w trybie administracyjnym, a strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać przekazania sprawy sądowi, a nadto zdaniem ww. Sądu nie można natomiast dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granicy i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, co uczyniono w niniejszej sprawie; III) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 276 p.p.s.a. w zw.: a) z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak bliższego ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i odniesienia do nich w wyroku, chodzi tu o podniesiony przez stronę i szczegółowo przedstawiony zarzut wadliwości decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. i podniesioną w tym zakresie argumentację, a tym samym: b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania wniosków i zarzutów strony przedłożonych oraz określonych w jej wnioskach i wywodach w postępowaniu przed organem administracji, a także przedstawionych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem nie pozwoliło stronie na przedstawienie oraz dokonanie analizy wszystkich dowodów; c) niepoczynienie ustaleń opartych na całokształcie materiału dowodowego; d) niewskazanie przyczyn dla jakich Sąd de facto pominął wszystkie zawnioskowane i przedstawione dowody przez skarżącą w postępowaniu przed Wójtem Gminy oraz Starosty, a także Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie wykazujące, iż odłączona od jej nieruchomości część spornej działki jest nadal w jej właścicielskim władaniu, o którym mowa w cytowanym przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku art. 24 P.g.k.; e) brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie kwestionowanego działania Wójta Gminy Grybów jako wnioskodawcy zmian w ewidencji gruntów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Tym samym kontrola Sądu dotyczyła wyłącznie kwestii prawidłowości wydania przez organ przedmiotowego postanowienia. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że strona może skorzystać z tego środka zaskarżenia jakim jest odwołanie tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów k.p.a. Jeżeli zaś organ administracji działa w inny sposób niż przez wydanie decyzji administracyjnej, to środek zaskarżenia jakim jest odwołanie nie przysługuje, albowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia wskazując, że zmiana w ewidencji gruntów została dokonana w drodze czynności materialno-technicznej, o czym organ zawiadomił stronę. Sąd wskazał także na podstawę prawną dokonanej w trybie czynności materialno-technicznej zmiany w ewidencji gruntów, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. "h" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz na treść § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jako podstawę prawną zawiadomienia strony. W konsekwencji wobec braku decyzji, organ zasadnie wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania. Natomiast w skardze kasacyjnej skarżący przede wszystkim podnosi zarzuty dotyczące merytorycznej zmiany w ewidencji gruntów, która została wprowadzona w drodze czynności materialno-technicznej, które jednak wykraczają poza granice niniejszej sprawy, albowiem zaskarżone postanowienie nie dotyczy i nie odnosi się do treści dokonanej zmiany w ewidencji gruntów, a jedynie do zagadnienia dopuszczalności odwołania. Niezależnie od powyższego stwierdzenia, zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieprawidłowo. Mianowicie skarżący powołując się na przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako podstawę skargi podaje niezgodność z prawem skarżonego wyroku poprzez: w pkt I naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w pkt II naruszenie Konstytucji, a to art. 7, 21, 64, jak też art. 140 k.c., powyższe uchybienia doprowadziły do zaniechania analizy przepisów prawa materialnego, a tym samym naruszenie art. 24 i innych ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w pkt III naruszenie przepisów postępowania a to art. 276 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim powołany art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie stanowi takiej podstawy skargi jak niezgodność z prawem skarżonego wyroku. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1 naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postepowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zauważyć, że powołany w zarzutach w pkt III art. 276 p.p.s.a. dotyczy wznowionego postępowania sądowego, a przedmiotem tej sprawy nie była skarga o wznowienie postępowania. Natomiast przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej nie jest art. 134 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia przepisów regulujących ewidencję gruntów i budynków dotyczy art. 24 i innych przepisów ustawy, oraz przepisów rozporządzenia. Takie sformułowanie zarzutu jest nieprawidłowe, powołany art. 24 ustawy składa się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych, tj.: ustępów, punktów, podpunktów, liter w którym regulowane są różne zagadnienia. W takiej sytuacji w zarzucie skargi kasacyjnej należy wskazać konkretną jednostkę, konkretny przepis, który został naruszony, a także podać – zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – czy naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. Tym samym ogólne odwołanie się do art. 24, a także odwołanie do innych przepisów ustawy, czy przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków pozostaje w sprzeczności z wymogami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji tak sformułowane zarzuty nie mogły być rozpoznane i uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.