I OSK 901/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1789/09 w sprawie ze skarg Towarzystwa [...] w W. i Powiatu P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Towarzystwa [...] w W. i Powiatu P. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg Towarzystwa [...] w W. i Powiatu P. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. (znak [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2008 r., w której odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat P. własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], położonej w K., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz Powiatu P. koszty postępowania sądowego w sprawie. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) [dalej: ustawa - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną], odmówił decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] o pow. 0,0194 ha i nr [...] o pow. 0,0179 ha, położona w K., stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu P. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że działki te nie są zajęte pod drogę, która jest drogą publiczną. Minister Infrastruktury, po rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu odwoławczym wskazał, iż sprawa dotyczy działek nr [...] i [...], powstałych w 2005 r. z podziału działki nr [...], przyległej do ulicy [...] i stanowiącej własność Towarzystwa [...] w W. W ewidencji gruntów działki objęte zaskarżoną decyzją są oznaczone jako droga i na działce nr [...] jest urządzony fragment jezdni ulicy [...], zaś na działce nr [...] urządzony jest parking i chodnik. Minister podał, że z akt sprawy wynika, że przez miasto K. przebiegała droga krajowa relacji P. – O.- J. – A., wymieniona w załączniku do uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) i ulica [...] była położona w ciągu tej drogi. W listopadzie 1986 r. przekazano do ruchu obejście drogi krajowej przez miasto K. i w związku z tym, skoro droga zmieniła lokalizację, wnioskowano o zaliczenie dotychczasowego odcinka drogi krajowej przebiegającego przez K. do kategorii dróg wojewódzkich. Zostało to dokonane uchwałą WRN w L. z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...], w sprawie zaliczenia odcinka drogi B. – K. – U. do kategorii dróg wojewódzkich i tym samym ten odcinek drogi przestał być drogą krajową. Jednakże – jak wskazał organ administracji – uchwała WRN w L. z dnia [...] grudnia 1987 r. nie została wymieniona w rozporządzeniu Wojewody L. z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] w sprawie ustalenia wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed wejściem w życie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. Urz. Województwa Nr [...], poz. [...]), a w związku z tym utraciła moc prawną i przestała istnieć w obiegu prawnym, a więc nie obowiązywała w dniu [...] grudnia 1998 r. Wyjaśnił, że uchylenie uchwały WRN w L. z dnia [...] grudnia 1987 r. nie jest też równoznaczne z przywróceniem dotychczasowej drodze przebiegającej przez ulicę [...] statusu drogi krajowej. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z [...] września 2007 r. podała, że ulica [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi krajowej. Minister Infrastruktury stwierdził ponadto, że ulica [...] nie została również wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. z Nr 24, poz. 117 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego nadanie drodze numeru i faktyczne korzystanie z niej na równi z korzystaniem, jak w przypadku dróg publicznych, nie jest równoznaczne z nadaniem drodze cechy prawnej drogi publicznej określonej kategorii. W świetle powyższego organ odwoławczy ocenił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] nie mogła stanowić drogi publicznej kategorii krajowej lub wojewódzkiej, a tym samym nie mógł mieć zastosowania art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: 1) Towarzystwo [...] w W., zarzucając naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., przez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., a tym samym z dniem 1 stycznia 1999 r. nie stała się z mocy prawa własnością Powiatu P.; 2) Powiat P., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż droga ul. [...] oznaczona nr [...] i [...] położona w Gminie K. nie stanowi drogi publicznej i nie podlegała nabyciu przez Powiat P. z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że skargi są uzasadnione, a organy administracji naruszyły w sprawie przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) zgodnie, z którym "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem" oraz treść art. 103 ust. 1 i 3 tej ustawy, który stanowi: "Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. ( ust. 1) Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1, stają się drogami powiatowymi (ust. 3).". Sąd I instancji wskazał , że w uchwale nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP z 1986 r., Nr 3 poz. 16) droga relacji P. – O.– J. – A., w której ciągu położona był ulica [...], została ujęta w wykazie dróg krajowych. Uchwała ta obowiązywała do 31 grudnia 1998 r., w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 grudnia 1987 r., wojewódzka rada narodowa zaliczała istniejące drogi do odpowiedniej kategorii. W § 1 uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Województwa L. Nr [...], poz. [...]), zaliczono odcinek drogi B. – K.– U., w tym ulicę [...], do kategorii dróg wojewódzkich. W art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) nałożono na wojewodów obowiązek ustalenia i ogłoszenia, do dnia 31 grudnia 1990 r., wykazu aktów prawa miejscowego, wydanych przez wojewódzkie rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego przed dniem wejścia w życie ustawy, które zachowują moc obowiązującą. Akty nie zamieszczone w wykazie, straciły moc z dniem ogłoszenia tego wykazu (art. 54 ust. 2 powołanej ustawy). Uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1987 r. nie została wymieniona w rozporządzeniu nr 4 Wojewody L. z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed wejściem w życie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. Urz. Województwa L. Nr [...], poz. [...]). Ulica C. nie została także wyszczególniona w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich... (Dz. U. Nr 24, poz. 117 ze zm.). W ocenie Sądu z powyższego wynika, iż ulica [...], położona w ciągu drogi krajowej P. – O.– J. – A., która następnie, w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1987 r., weszła w skład drogi wojewódzkiej B. – K. – U., nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zaliczona w sposób formalny do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Okoliczność ta stanowiła podstawę nieuwzględnienia przez organy administracji wniosku Powiatu P. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat P. własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], położonej w K. Sąd jednocześnie podkreślił, że z akt sprawy wynika, że ulica [...] była nadal wykorzystywana jako droga publiczna o charakterze wojewódzkim, co potwierdza protokół zdawczo – odbiorczy nr [...] z [...] stycznia 1999 r. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko przyjęte przez organy nie było prawidłowe. Ulica [...] pozostawała niewątpliwie częścią drogi ogólnie dostępnej, z której mógł korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Okoliczność, że ulica ta utraciła formalnie charakter drogi krajowej, a następnie także drogi wojewódzkiej. nie ma jednak, w odniesieniu do sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, decydującego znaczenia dla oceny wniosku Powiatu P. Nie można bowiem, zdaniem sądu I instancji, zaakceptować stanowiska, iż powstrzymanie się przez właściwe organy od podjęcia czynności w celu formalnego zakwalifikowania drogi do dnia 31 grudnia 1998 r., która spełniała ewentualnie odpowiednie kryteria funkcjonalne drogi wojewódzkiej, miałoby stanowić przeszkodę do stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod taką drogę. Sąd zauważył, że odmowa stwierdzenia nabycia prawa własności stanowi także przeszkodę do uzyskania odszkodowania pomimo złożenia stosownego wniosku w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Właściciel nieruchomości był do 31 grudnia 1998 r. pozbawiony faktycznego władania przedmiotową nieruchomością, gdyż mógł z niej korzystać jedynie w sposób powszechnie dopuszczalny, bez możliwości czerpania z nieruchomości realnych korzyści. Natomiast wykorzystanie nieruchomości na potrzeby drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i przed tą datą, wynika w sposób bezpośredni z faktu formalnego przekazania drogi, której częścią była ulica [...], przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w L. na rzecz Powiatu P. Zdaniem Sądu I instancji, zaprezentowana przez organy wykładnia art. 73 ust. 1 ustawy, która prowadzi, na gruncie tego przepisu, do ograniczenia w każdym przypadku pojęcia drogi publicznej do drogi zakwalifikowanej w sposób formalny do jednej z kategorii dróg publicznych wymienionych w ustawie o drogach publicznych, skutkuje nie tylko odmową potwierdzenia prawa własności, ale także, co nie mniej istotne, wyłączeniem prawa uzyskania przez poprzedniego właściciela odpowiedniego odszkodowania i odpowiedzialności faktycznego jej dysponenta za należyte utrzymanie drogi. Uwzględnienie wobec tego wykładni przyjętej przez organy obu instancji nie było właściwe także z punktu widzenia interesu publicznego. Uznanie, iż ulica C. nie stanowiła części drogi publicznej w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy prowadziłoby do wniosku, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje nadal własnością Towarzystwa [...] w W. i nie została wyłączona z obrotu, co oznacza możliwość jej sprzedaży i wykorzystania w sposób nie uwzględniający publicznego charakteru funkcjonującej drogi. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, iż zarzuty skarżących były zasadne, gdyż w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 73 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu, co skutkowało także błędnym jego zastosowaniem. Zdaniem Sądu meriti, rozstrzygając sprawę organy wadliwie odwołały się wyłącznie do przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym art. 1 tej ustawy, uznając ostatecznie, iż na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną drogą publiczną może być, w każdym przypadku, wyłącznie droga zaliczona do jednej z kategorii dróg wymienionych w ustawie o drogach publicznych. Organy administracji publicznej nie wskazywały na ograniczoną dostępność ulicy [...], ale odwoływały się do faktu niezaliczenia tej ulicy do jednej z kategorii dróg publicznych. Natomiast właściwe było, w okolicznościach przedmiotowej sprawy administracyjnej, uwzględnienie sposobu wykorzystania nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., a w konsekwencji odstąpienie od wymagań formalnych, wynikających z ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ulica [...] była wykorzystywana jako droga publiczna na zasadach wynikających z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1987 r., mimo, że uchwała ta nie została wymieniona w rozporządzeniu nr 4 Wojewody L. z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed wejściem w życie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Ministra Infrastruktury zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i przyjęcia, że "przesłanka nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, jest spełniona również, gdy dana droga nie ma formalnie nadanego statusu drogi publicznej, a jedynie istnieje "droga publiczna w znaczeniu funkcjonalnym" oraz błędnego zastosowania art. 73 ustawy przez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do nieruchomości zajętej pod drogę nieposiadającą statusu drogi publicznej, - art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że droga może uzyskać status drogi publicznej bez wydania odpowiedniego aktu zaliczającego ją do dróg publicznych oraz dopuszczenie możliwości istnienia "dróg publicznych w znaczeniu funkcjonalnym", tymczasem zaś w przepisie tym ustawodawca postanowił, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, - art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanki nabycia własności nieruchomości mogą być interpretowane szerzej niż to wynika literalnego brzmienia przepisu. Skarga kasacyjna zarzucała także naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną; - art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej rozpatrując sprawę w postępowaniu administracyjnym winien odstąpić od wymagań formalnych z art. 1 ustawy o drogach publicznych i oprzeć się na sposobie wykorzystania nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz na interesie publicznym, tymczasem art. 6 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej działać jedynie na podstawie przepisów prawa, a art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazując na powyższe pełnomocnik Ministra Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Towarzystwo [...] w W. wnosząc w niej o oddalenie i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie uczestnika, przyjęcie przez Sąd I instancji wykładni funkcjonalnej art. 73 ust. 1 ustawy było w pełni uzasadnione. Przyjęcie, że zakres znaczeniowy pojęcia "drogi publicznej" zawartego w art. 73 ust. 1 ustawy i pojęcia "drogi publicznej" zawartego w art. 1 ustawy o drogach publicznych jest tożsamy prowadziłoby do utrzymania w mocy nader niekorzystnej dla Towarzystwa fikcji, gdyż ciążyłyby na nim obowiązki właściciela, a odebrano by mu wszelkie korzyści. Jego zdaniem, zakres znaczeniowy pojęcia "drogi publicznej" zawartego w ustawie z 13.10.1998 r. jest szerszy niż pojęcia zawartego w ustawie o drogach publicznych i obejmuje również te nieruchomości, które są zajęte pod drogę publiczną w znaczeniu funkcjonalnym. Podkreślano, że choć Towarzystwu formalnie przysługiwało prawo własności nieruchomości, to faktyczne władztwo nad nią przysługiwało organom władzy publicznej. W konsekwencji doszło faktycznego wywłaszczenia prawa własności przysługującego Towarzystwu. Wykładnia przyjęta przez WSA lepiej zabezpiecza interes właściciela i zapewnia uzyskanie odszkodowania. Towarzystwo wskazywało też, że skoro po utracie mocy uchwały WRN, która nadała ulicy [...] status drogi wojewódzkiej, nadal obowiązywało rozporządzenie RM z 1985 r., które wymieniało tę ulicę w pasie drogi krajowej, należy uznać, że droga ta przez cały czas posiadała status drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając jedynie obowiązek wzięcia z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania ( art. 183 § 2 p.p.s.a.), kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do oceny podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że skarga zawiera uzasadnione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Ponieważ skarga kasacyjna nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, podstawowy problem sprowadza się do oceny czy doszło w sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające, na przyjęciu, że dla wystąpienia skutku z art. 73 ust. 1 nie jest konieczne aby droga w dniu 31 grudnia 1998 r. była zaliczona do jednej z kategorii dróg wymienionych w ustawie o drogach publicznych, a wystarczy, że droga jest drogą publiczną w znaczeniu funkcjonalnym, tzn. była wykorzystywana faktycznie, zgodnie z przeznaczeniem jako droga ogólnodostępna. Przepis art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Jako, że norma art. 73 jest normą wyjątkową, gdyż stanowi o wywłaszczeniu ex lege ustawowo określonej kategorii nieruchomości, przesłanki te muszą być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Wynika to m.in. z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P5/99 (OTK 2000/2/60), w którym Trybunał orzekł o zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13.10.1998 r. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 zm: z 1998 r. Nr 147, poz. 962). Trybunał odwołując się do normatywnego wzorca wyrażonego w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm. z 1998 r. Nr 147, poz. 962) ( zd 2) podkreślał, że dopuszczalne jest pozbawienie własności, jednakże wyłącznie dla realizacji celu o charakterze publicznym i tylko w wypadkach oznaczonych przez ustawę oraz ogólne zasady prawa międzynarodowego Przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a ponadto chodzi o nieruchomości nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość obejmująca działki Nr [...] i [...] stanowiąca fragment ulicy [...] w K. stanowi własność Towarzystwa [...] w W. i na dzień 31 grudnia 1998 r. pozostawała w faktycznym władztwie Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w L., co potwierdza m.in. protokół zdawczo odbiorczy nr [...] z [...] stycznia 1999 r. Nie ulega też wątpliwości, że na nieruchomości urządzona była droga – ulica [...]. Problem dotyczy oceny, czy droga ta w dniu 31 grudnia 1998 r. była drogą publiczną, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W jednolicie ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zawarte w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Ustawa z 13 października 1998 r. w żadnym przepisie nie wyjaśnia pojęcia drogi publicznej, a zatem wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia należało poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Przy czym, gdy chodzi o art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. chodzi o stan istniejący (zastany) w dniu 31.12.1998 r. Jak prawidłowo ustalił i ocenił Sąd I instancji, ulica [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zaliczona w sposób formalny do żadnej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Utraciła bowiem status drogi krajowej w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, po zaliczeniu jej do kategorii drogi wojewódzkiej uchwałą WRN w L. z dnia [...] grudnia 1987 r., ale uchwała ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Nr 4 Wojewody L. z dnia [...] grudnia 1990 r. i z dniem ogłoszenia tego wykazu utraciła moc. Utrata mocy obowiązującej uchwały WRN w L., która nadawała drodze, w której ciągu leży ulica [...], kategorię drogi wojewódzkiej w żadnym razie nie oznacza odzyskania przez nią kategorii drogi krajowej. Przepisy ustawy o drogach publicznych, które określają organy właściwe do zaliczania drogi do określonej kategorii oraz tryb, kryteria i parametry techniczne, jakie muszą być spełnione, aby droga mogła być zaliczona do danej kategorii, takiego trybu uzyskania kategorii drogi publicznej nie przewidują. Natomiast okoliczność, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. i wcześniej pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, była przeznaczona na drogę i była wykorzystywania jako droga ogólnodostępna, nie wystarcza do nabycia z mocy samego prawa na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r., własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość nie jest zajęta pod drogę mającą status drogi publicznej, a więc zaliczonej do jednej z kategorii dróg. O tym jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nie ustalenia faktyczne stwierdzające, że droga jest faktycznie wykorzystywana jako droga publiczna, ogólnodostępna. Nie chodzi więc tutaj o każdą drogę, lecz tylko o drogi mające określony status. Takie stanowisko wyrażone zostało w wielu orzeczeniach sądowych (patrz: wyrok SN z 26.02.2002 r. ICKN 727/00 – LEX nr 54469, wyrok NSA z 23.09.2009 r. I OSK 1360/08 – LEX nr 595096, wyrok NSA z 30.07.2001 r. I SA 513/00 LEX nr 54529, wyrok NSA z 21.08.2002 r. I SA 1441/00 LEX nr 137831). Również bowiem ta normatywna przesłanka nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę musi być spełniona ściśle. Z powyższych względów należało uznać, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przez przyjęcie, że hipoteza tego przepisu obejmuje także przypadki zajęcia nieruchomości pod drogę, która jest drogą ogólnodostępną, faktycznie wykorzystywaną jak droga publiczna, która nie jest jednak formalnie drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie zastosował ten przepis uznając, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w tej normie prawnej. Z powyższych względów należało uznać, że zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej oparte są na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie rozszerzająca wykładnia art. 73 ust. 1 ustawy i przyjęcie, że organ administracji orzekający na podstawie tego przepisu winien ustalać i oceniać faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, odstępując od wymagań formalnych, wynikających z ustawy o drogach publicznych, pozostawałaby w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji, Towarzystwo [...] w W. nie jest pozbawione możliwości dochodzenia swoich praw i uzyskania odpowiedniego odszkodowania od władającego nieruchomością. Nabywanie na własność publiczną za wynagrodzeniem gruntów zajętych pod drogi publiczne może odbywać się w trybie różnych przepisów, również w trybie cywilnoprawnym, m.in. np. na podstawie art. 231 Kodeksu cywilnego. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oddalił skargi. Biorąc pod uwagę szczególne okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od Towarzystwa [...] w W. i Powiatu P. na rzecz Ministra Infrastruktury zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.