I OSK 94/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1209/11 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1209/11, oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 z późn. zm.). Z dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 dekretu przeszła ona na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. i H. P. w równych częściach niepodzielnie. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony został do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie przez H. P. w dniu [...] grudnia 1947r. Aktem notarialnym z [...] grudnia 1951 r. H. P. wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu sprzedał B. i Z. małżonkom B. Decyzją z [...] kwietnia 1975 r., Nr [...], wydaną przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do powyższej nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z [...] marca 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 1975 r. w zakresie dotyczącym części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, wchodzącej w skład działki ew. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 1996 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z [...] kwietnia 1975 r. w zakresie dotyczącym części nieruchomości stanowiącej własność m.st. Warszawy oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku H. P. z dnia [...] grudnia 1947 r. orzekł o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,0560 w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz: [...]. Jednocześnie, zaskarżoną decyzją odmówił wymienionym osobom przyznania prawa użytkowania wieczystego do udziału w przedmiotowym gruncie, wynoszącym 0,9440. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniosła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w Warszawie, w którym zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów szczególnych, regulujących właściwość rzeczową i miejscową w zakresie orzekania w pierwszej instancji w kwestii będącej przedmiotem tegoż postępowania. Odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy złożył także S. B. – występujący w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik spadkobierców byłych właścicieli. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wojewoda wskazał, że zestawiając treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej "ugn") z dyspozycją art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433), należy dojść do wniosku, że kompetencja do orzekania odnośnie wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości przysługuje dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, organ wskazał, że skoro uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do gruntu przy ul. [...] (działka nr [...]) wykonuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, to dyrektor jej Oddziału Regionalnego w Warszawie jest organem pierwszej instancji w postępowaniu w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na zasadzie dekretu z 26 października 1945 r. do tego gruntu. Organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej decyzji zaniechał kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy co do meritum, gdyż, w obliczu jego niewłaściwości rzeczowej do rozpoznania wniosku dekretowego co do przedmiotowej nieruchomości w pierwszej instancji, nie jest to zasadne. Jednocześnie, Wojewoda Mazowiecki poinformował, że wniosek z dnia 17 grudnia 1947 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] przekazany zostanie zawiadomieniem, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, niezwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy podnosząc, że orzekanie w przedmiocie wniosku dekretowego jest sprawą dotyczącą wywłaszczenia nieruchomości, a zatem dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w ramach przysługujących mu w świetle art. 14 ust. 2a pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uprawnień starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej przy gospodarowaniu powierzonymi Agencji nieruchomościami Skarbu Państwa, nie posiada kompetencji do prowadzenia postępowań administracyjnych i orzekania w sprawie z wniosku dekretowego. Organem właściwym do wydania w pierwszej instancji decyzji w sprawie wszczętej takim wnioskiem jest Prezydent m.st. Warszawy, działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1209/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. Sąd podkreślił, że niniejsza sprawa dotyczy rozpoznania wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stronami postępowania toczącego się na podstawie tego przepisu są byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, a także podmioty, którym przysługuje do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy. W ocenie Sądu skarżący nie zalicza się do żadnej z tej kategorii podmiotów. Nie był stroną postępowania administracyjnego i nie były doręczane mu decyzje. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy nie wykonuje wobec przedmiotowej nieruchomości uprawnień właścicielskich. Sąd wskazał, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr WA2M/00040889/8 prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa, jako właściciel nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa reprezentowany przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Sąd I instancji podkreślił, że treść księgi wieczystej ma rozstrzygające znaczenie dla określenia właściciela. Zatem wadliwe jest stanowisko skarżącego, że to on wykonuje uprawnienia właścicielskie wobec działki ew. nr [...]. Stanowisko skarżącego, że jego legitymacja do złożenia skargi wynika z faktu, "że Prezydent m.st. Warszawy, wykonując uprawnienia właścicielskie polegające na posiadaniu kompetencji do rozpatrzenia wniosków dekretowych, jest uprawniony do orzekania o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu", nie może być skuteczne. Oznaczałoby to, że skarżący składa skargę jako organ, tj. Prezydent m.st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. z 2002 r. Nr 41 poz. 361 z póz. zm.) w zw z art. 4 pkt 9b1 i art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarga taka byłaby niedopuszczalna, gdyż Prezydent m.st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydawał w niniejszej sprawie decyzję jako organ I instancji. Sąd I instancji podał, że organ administracji nie może być jednocześnie stroną postępowania, a co za tym idzie – nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Sąd wyjaśnił, że oddalił skargę, a nie ją odrzucił, gdyż kwestia braku legitymacji będąca przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzasadnia oddalenie skargi. Wobec tego, że skarga została złożona przez podmiot nie mający legitymacji w rozumieniu art. 50 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że poza jego oceną pozostają zarówno zarzuty skargi jak i prawidłowość zaskarżonej decyzji i orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1209/11 skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa – Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości. Postawiono zarzuty naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, art. 11 ust. 1 i art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne przyjęcie, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy nie może wykonywać uprawnień właścicielskich, w szczególności zawierać umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej we władaniu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy nie jest legitymowany do złożenia skargi w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wniosku dekretowego dotyczącego takiej nieruchomości, 2) przepisów postępowania, tj.: 1) art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie zakres tego przepisu nie obejmuje Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m. st. Warszawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 19 i 20 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ II instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji kwestionując uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m. st. Warszawy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości powołał się jedynie na treść wpisów dokonanych w dziale II księgi wieczystej, pomijając jednocześnie treść przepisów określających zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiących własność Skarbu Państwa, powierzonych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i co do których został złożony wniosek na podstawie art. 7 dekretu. Po przeanalizowaniu art. 7 dekretu oraz art. 14 ust. 2 i art. 14 ust. 2a pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP skarżący kasacyjnie stwierdził, że stroną umowy o oddaniu w użytkowane wieczyste gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, zawieranej w wykonaniu decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu, powinien być Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy, a zatem jako strona nie może być skutecznie pozbawiony obrony swoich interesów przed sądem. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 669/13, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 131 i art. 193 p.p.s.a., zawiesił postępowanie przed tym sądem z uwagi na śmierć uczestnika postępowania J. P. – do czasu zgłoszenia się lub wskazania jego następców prawnych. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 w związku z art. 131 i 193 p.p.s.a., podjął zawieszone postępowanie wskazując, że przyczyny zawieszenia ustały, wskazani zostali bowiem następcy prawni zmarłego uczestnika postępowania J. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, art. 11 ust. 1 i art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów postępowania, tj.: 1) art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W myśl przepisu art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny to istniejący związek miedzy sferą praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga jak słusznie wskazuje Sąd I instancji może dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej", a więc przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Interes prawny oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, w ramach którego winna istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu. W konsekwencji należy także uznać zasadność poglądu, iż posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, będącego stroną postępowania. Mimo, że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony, charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 k.p.a., bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki, wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu zatem rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 143-144, por. też wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 207 r., II OSK 2019/06)). Interes prawny może wiązać się także z przepisem prawa, należącym do innej niż prawo administracyjne gałęzi prawa, określającym np. prawa rzeczowe (tak ograniczone jak i prawo własności). Pojęcie interesu prawnego na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a może być ponadto powiązane z przepisami prawa procesowego i przepisami ustrojowymi. Konstrukcja jest zatem szeroka a jej celem jest umożliwienie złożenia skargi do sądu administracyjnego każdemu, kto wykaże związek miedzy chronionym przez przepisy prawa interesem a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Przyznanie danemu podmiotowi prawa do wniesienia skargi na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. wiąże się z analizą przez Sąd I instancji potencjalnych podstaw normatywnych takiego interesu i jedynie w sytuacji wykluczenia istnienia tych podstaw, możliwe jest wykluczenie posiadania przez podmiot wnoszący skargę tego uprawnienia (zob. wyrok NSA z 18.3.2011 r., I OSK 741/10, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, iż interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotyczącej oddania w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku, nabytych uprzednio od Skarbu Państwa bądź gminy (zob. wyroki NSA: z dnia 4.3.2015 r., I OSK 2055/13, z 2.2.1996 r., IV SA 846/95, z 8.2.2006 r., I OSK 427/05, CBOSA). Skoro stronami powstępowania toczącego się na podstawie przepisu art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są byli właściciele nieruchomości i ich następcy prawni, a także podmioty, którym przysługuje do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy, to nie ma tu mowy o skarżącym. Skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego. Skarżącemu nie doręczano decyzji. Nie przysługują Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta uprawnienia właścicielskie względem przedmiotowej nieruchomości. Jako właściciel nieruchomości wpisany w księdze wieczystej jest Skarb Państwa reprezentowany przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Sąd Najwyższy wyraził pogląd w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2005 r. (sygn. akt V CK 83/04, LEX nr 646365 ), że: "Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest administratorem powierzonego jej mienia Skarbu Państwa, wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w imieniu Skarbu Państwa i na jego rzecz (...)". Analogiczne stanowisko zostało także zajęte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003 r. (sygn. akt III CZP 59/03, LEX nr 81287), w którym Sąd ten stwierdził, iż: "Zadaniem Agencji jest (...) kompleksowe i stałe prowadzenie spraw związanych z zasobami mieszkaniowymi, znajdującymi się w jej zarządzie, należącymi do Skarbu Państwa". Podobnie Sąd Najwyższy wypowiedział się także w wyrokach z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt IV CNP 101/11, LEX nr 1228595) i z dnia 13 stycznia 2010 r. (sygn. akt II CSK 323/09, LEX nr 646365), w których przyjął, iż status Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i jej zadania, dają jej legitymację materialną i procesową w sprawach dotyczących praw i obowiązków związanych z objętymi we władanie składnikami mienia Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 19.2.2015 r., I OSK 1361/13, CBOSA). Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, że Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność, a Agencja gospodaruje nieruchomościami, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, oraz z uwzględnieniem zmian wynikających z ustawy. Nie mógł zatem Sąd I instancji uznać, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta jest i może być stroną postępowania. A zatem także zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 19 i 20 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do kwestii legitymacji Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta wskazuje także, że w pełni podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 29.4.2016 r., I OSK 497/16, NSA z 26.4.2016 r., I OSK 566/15). Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W tym stanie rzeczy sąd I instancji słusznie oddalił skargę Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.