I OSK 947/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1089/04 w sprawie ze skargi R. O. i W. P. "O." s.c. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE: Wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1089/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R. O. i W. P. "O." s.c. w [...] uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nakładającą karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego regularnego na trasie [...] bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionując stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym podał, że art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.) przewóz regularny definiuje jako publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany przy spełnieniu łącznie kilku warunków: przewóz wykonywany musi być według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywać się musi na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, należność za przejazdy jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości oraz przewóz wykonywany ma być zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli i protokołu z przesłuchania świadka K. P. nie pozwala, w świetle przytoczonego art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, na przyjęcie, iż skarżący wykonywali przewóz regularny osób i wykonując ten przewóz, a nie posiadając wymaganego zezwolenia naruszyli przepisy ustawy, co skutkować musiało obowiązkiem organu nałożenia kary pieniężnej. Sąd podkreślił, że w zgromadzonych dowodach brak było ustalenia występowania w rozpoznawanej sprawie warunków wymaganych dla zaklasyfikowania jako wykonywanie przewozu regularnego. Nie zbadano sposobu "naboru" pasażerów i miejsca lub miejsc, w których opuszczali oni pojazd. Nie ustalono sposobu, w jaki pobierana była opłata za przejazd i czy dokonywało się to w oparciu o przyjęty cennik opłat podany do publicznej wiadomości. Ponadto brak było ustaleń co do rozkładu jazdy. Skoro zatem nie ustalono, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione były przesłanki dla przyjęcia, że realizowany był przewóz regularny osób, to nie można żądać od kierowcy tegoż pojazdu okazania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i za brak takiego zezwolenia, jako działania naruszającego ustawę karać karą pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył również, iż organ wydający skarżoną decyzję, pomimo podniesionego przez skarżących w odwołaniu argumentu, iż wykonywali oni jedynie przewóz okazjonalny, na który nie jest wymagane zezwolenie, nie zbadał tej okoliczności i ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że stanowisko takie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Za chybiony argument Sąd uznał podniesiony w skardze do sądu zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi w pkt 1, iż nie stosuje się przepisów ustawy do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – w niezarobkowym przewozie osób. Sąd stwierdził, że mimo iż protokół kontroli wskazuje na wykonywanie przewozu pojazdem o łącznej liczbie 9 miejsc, to zarówno działalność gospodarcza, jaką prowadzą skarżący – wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, na którą uzyskali licencję, jak też zaprotokołowane zeznania świadka K. P. wskazują na zarobkowy charakter wykonywanego przewozu, chociaż zasady odpłatności za przewóz nie zostały przez organ ustalone. Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł w ustawowym terminie skargę kasacyjną, zaskarżając ww. wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz nieuwzględnienie w toku wykładni art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP, w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego, tj. wymagającego uzyskania zezwolenia, niezbędne jest m.in. wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych i stanowi to istotę przewozu regularnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych prawem. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż w uzasadnieniu skarżonego wyroku błędnie wyrażono pogląd prawny, iż warunkiem koniecznym uznania przewozu za regularny jest wywieszenie przez przewoźnika na przystankach rozkładu jazdy. Wykładni takiej zarzucił, iż: 1) nie uwzględnia ona charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, 2) jest dysfunkcjonalna, bowiem dokonana jest w oderwaniu od celów ustawy i godzi w sens art. 18 ust. 1 wzmiankowanej ustawy, oraz 3) prowadzi do przyznania ochrony działaniom podejmowanym w złej wierze i w celu obejścia ustawy, dyskryminując jednocześnie przedsiębiorców wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń. Podkreślił, że art. 4 pkt 7 został skonstruowany dla wypadków, gdy przewozy regularne odbywają się na podstawie i w ramach zezwolenia i wyznacza treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia, natomiast w odniesieniu do przewozów wykonywanych bez takiego zezwolenia odczytywany winien być przez pryzmat konstytutywnych cech przewozu regularnego. Za takie istotne cechy przewozów regularnych, zdaniem organu, uznać należy działalność polegająca na przewozie (a) osób, (b) w sposób regularny, (c) na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości i za ustalona z góry opłatą. Nie jest jednak ważne, czy owe rozkłady wywieszone są na dworcach lub przystankach autobusowych, czy też do wiadomości publicznej podawane są w innej formie. Nie ma bowiem znaczenia forma ale cel działań przedsiębiorcy, czyli zachęcenie do korzystania z jego usług z podaniem ich warunków. Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że art. 23 pkt 2 lit. c powoływanej ustawy, stanowiący, iż jedną z przesłanek odmowy wydania zezwolenia jest wykonywanie przewozów regularnych bez takiego zezwolenia, świadczy o tym, iż sam ustawodawca zakłada możliwość wykonywania przewozów regularnych nie spełniających jednocześnie wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 7 ustawy. Stwierdził również, iż dysfunkcjonalność przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 4 pkt 7 omawianej ustawy przejawia się w tym, że dopuszcza ona w istocie wykonywanie przewozów regularnych bez żadnych zezwoleń, a tym samym podważa sens starania się o zezwolenie z art. 18 ust. 1 ustawy. Godzi to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, dyskryminując tych przewoźników, którzy wykonują przewozy na podstawie uzyskanych zezwoleń. Narusza jednocześnie zasadę demokratycznego państwa prawa i praworządności, a to poprzez unikanie poszukiwania przez Sąd racjonalnej z punktu widzenia celów wykładni prawa, poprzestając wyłącznie na jego literalnym i oderwanym od szerszego kontekstu znaczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. O. i W. P. wnieśli "o wydanie odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania jako nie zawierającej okoliczności uzasadniających jej rozpoznanie". Podnieśli, iż ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są prawidłowe i logiczne, a zarzuty wyrażone w skardze kasacyjnej są bezzasadne. Stwierdzili, iż okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy są bezsporne i uzasadniają oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.) określa zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego: krajowego, międzynarodowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego jak i zasady Inspekcji Transportu Drogowego, o czym stanowi art. 1 tej ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, natomiast wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych (transport drogowy osób) wymaga zezwolenia, o czym stanowi art. 18 ust. 1. Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest, że przeprowadzona kontrola przez Inspektora Transportu Drogowego w dniu 9 lipca 2003 r. pojazdu marki Ford nr rej. [...], który prowadził kierowca – K. P. wykazała, że pojazd ten oznakowany był tablicami kierunkowymi "[...]". W pojeździe było 8 pasażerów oraz kierowca. Kierowca nie okazał rozkładu jady pojazdu, okazał jedynie pismo KZK Katowice odmawiające koordynacji rozkładu jazdy na wskazanej linii i nie posiadał zezwolenia na przewóz regularny pasażerów. Kierowca przyznał, że wykonuje około 4 kursów na tej linii. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionując stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym (str. 2 i 3 uzasadnienia) w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym stwierdza, że nie można przyjąć, aby był wykonywany regularny przewóz osób z uwagi na to, że nie spełniał warunków definicji tego przewozu wymienionych w art. 4 pkt 7 ustawy. Art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zawiera definicję określeń, którymi posługuje się ustawodawca w tej ustawie tzw. słowniczek pojęć. Pkt 7 art. 4 określa co należy rozumieć przez pojęcie przewozu regularnego, a przesłanki określające pojęcie przewozu regularnego zostały zawarte w podpunktach od "a" do "d". Z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że o przewozie regularnym można mówić tylko wtedy, jeżeli odpowiada on wszystkim przesłankom składającym się na określenie przewozu regularnego wynikającym z art. 4 pkt 7 podpunkty od "a" do "d". Takie rozumowanie Sądu prowadziłoby do sytuacji, że dany podmiot, który wykonuje przewóz osób i bagażu nie posiadając zezwolenia na jego wykonywanie, wobec nie spełnienia wszystkich warunków określających definicję przewozu regularnego, nie wykonuje tego przewozu, a zatem umieszczenie art. 92 ust. 1 pkt 2 w ustawie o transporcie drogowym, który przewiduje karę pieniężną za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia nie miałoby racji bytu, a jak już podniesiono ustawa o transporcie drogowym ustala zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Zasadą jest uzyskanie pozwolenia na wykonywanie transportu regularnego. Aby uzyskać takie pozwolenie muszą być spełnione warunki do jego uzyskania. Z art. 22 ust. 1 ustawy wynika, że rozkład odjazdów i przyjazdów oraz długość linii regularnej muszą być uzgodnione na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego i dopiero zyskanie takiego uzgodnienia stanowi podstawę do złożenia wniosku o otrzymanie pozwolenia na przewóz regularny. Kierowca pojazdu okazał kontrolerowi pismo odmawiające koordynacji rozkładu jazdy, a zatem spółka już z tego powodu nie mogła uzyskać pozwolenia na wykonywanie przewozu regularnego i w związku z tym nie mogła też wywieszać na przystankach rozkładu jazdy. O tym zaś, że wykonywany był przewóz regularny świadczy umieszczenie na pojeździe oznakowania tablicami kierunkowymi początku i końca trasy "[...]", oświadczenie kierowcy o ilości kursów wykonywanych dziennie, ilość pasażerów oraz niekwestionowana okoliczność zarobkowego charakteru przewozu osób. W oparciu o ustalony przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że organ drugiej instancji powinien iść dalej w swoich ustaleniach. Naczelny Sąd Administracyjny zaś stwierdził, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku pozwala na rozpoznanie skargi i ustalenie, że w niniejszej sprawie wykonywany był przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia. Podzielając zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.