I OSK 965/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 642/10 w sprawie ze skargi B.A. i W.A. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi na rzecz B.A. i W.A. solidarnie kwotę 160 /sto sześćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10.02.2011 r. sygn. akt III SA/Łd 642/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił, zaskarżoną przez B. A. i W. A., decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 08.2010 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odrzucenia zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez Wojewódzki Sąd: W 1991 r. została wykonana mapa sytuacyjna i projekt podziału nieruchomości, zatwierdzony decyzją z [...].03.1991 r. i na podstawie tych dokumentów ujawniono w operacie ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] w Łodzi przy ul. [...]. W dokumentacji technicznej, stanowiącej załącznik do ww. mapy nie odnaleziono szkicu pomiaru poszczególnych segmentów w budynku przy ul. [...], a na szkicu podane były szerokości. W trakcie modernizacji współrzędne punktów granicznych działek zostały przyjęte zgodnie z ww. dokumentami, a ze względu na brak pomiaru w 2008 r. został dokonany pomiar segmentów budynków przy ul. [...], zaś wyniki tych pomiarów wykorzystane do ujawnienia budynków w operacie ewidencji gruntów i budynków. Został opracowany projekt operatu opisowo-kartograficznego, wyłożony do wglądu, a z dniem 29.03.2009 r. projekt stał się operatem. 2.06.2009 r. B. i W. A. złożyli zarzuty do operatu, a w celu ich wyjaśnienia Prezydent Miasta Łodzi zlecił wykonanie pomiaru, przeanalizował dokumentację i decyzją z dnia [...].07.2009 r. odrzucił zarzuty, a decyzja ta została uchylona przez organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...].09.2009 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji po raz trzeci zlecił pomiar budynku na działce nr [...] i decyzją z dnia [...].11.2009 r. odrzucił zarzuty. W odwołaniu od tej decyzji B. i W. A. podnieśli, iż ich zarzuty dotyczą nie tylko przebiegu granic działki nr [...], ale też mapy ewidencyjnej, w tym szerokości współrzędnych działek i obrysu budynku oraz wypisu z kartoteki budynków, w tym powierzchni i roku zabudowy. Decyzją z dnia [...].01.2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta. Wyrokiem z dnia 21.04.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję organu odwoławczego, stwierdzając, że nie odniósł się on do zarzutów i twierdzeń odwołania, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i przy ponownym rozpoznaniu sprawy musiał wyjaśnić sporne kwestie, tj.: 1) pomiaru budynku nr [...] wykonanego w tracie realizacji osiedla, 2) podpisania przez stronę skarżącą protokołu z pomiaru obrysu budynku, 3) różnicy w pomiarach z 1991 r. w trakcie modernizacji ewidencji gruntów, 4) różnic w mapach z 1991 r. i aktualnej. oraz ustosunkować się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i skardze, i podniesionych przed Sądem. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...].09.2010 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...].11.2009 r. i stwierdził: 1) różnica pomiędzy przebiegiem granic wykazanych na mapie z 1991 r. a aktualną mapą – którą, zdaniem strony, można zauważyć nakładając na siebie mapy –wynika z tego, że skarżący posługiwali się kopiami map, podlegającymi deformacjom, co uniemożliwia dokładne porównanie geometrii. Najdokładniejszym sposobem porównania przebiegu granic działki jest porównanie współrzędnych punktów granicznych, a z dokumentacji wynika, że współrzędne o nr 103 i 104 oraz 118 i 119 z mapy z 1991 r. są takie same jak współrzędne o nr 1653, 1654, 1668 i 1669 z mapy aktualnej, co oznacza, że nie uległy zmianie, a szerokość działki wg nich obliczona wynosi 6,13 m, 2) różnica pomiędzy wymiarami budynku wynikająca z projektu technicznego a pomiarami kontrolnymi – strona stwierdza, że wg projektu budowlanego szerokość powinna wynosić 614 cm, a ze szkicu pomiaru z 2009 r. wynika, iż szerokość przyziemia wynosi 599 cm, a przy uwzględnieniu tynku i połowy ściany nośnej 616 cm – wynika prawdopodobnie z tego, iż projekt przedstawia wyidealizowany zamysł projektanta, a pomiary pokazują stan faktyczny. Podczas pomiarów budynku skarżący wskazywali jego obrys, jak wynika z decyzji organu I instancji. 3) pomiar budynku nr [...] w trakcie realizacji budowy osiedla – w 1990 r. wykonano pomiar całego obrysu budynków w zabudowie szeregowej, bez dokonania pomiarów poszczególnych segmentów, 4) protokół z pomiaru obrysu budynku – skarżący podnoszą, że podpisali protokół niewypełniony treścią, a z informacji pracownika wynikało, że to jest tylko potwierdzenie obecności, zaś treść protokółu zostanie dosłana później. Jednak z dokumentacji wynika, że skarżący byli obecni przy pomiarze i podpisali protokół. Ponieważ z żadnych przepisów nie wynika konieczność sporządzenia protokółu ani jego forma, to sporządzony protokół jest tylko potwierdzeniem obecności strony, zaś szkic polowy, będący załącznikiem do protokołu, pokazuje faktyczne posadowienie budynku i jest dowodem w sprawie. Reasumując, organ odwoławczy podkreślił, iż granice działki nr [...] ujawnione na podstawie danych z operatu podziałowego 1991 r. są takie same jak wyliczone na podstawie współrzędnych punktów granicznych, kontur budynku nr [...] został naniesiony na podstawie współrzędnych z pomiaru sytuacyjnego, w trakcie którego wyznaczono punkty graniczne działki, przy czym dokonanie podziału w 1991 r. bez pomiaru poszczególnych segmentów spowodowało, że niektóre segmenty wychodzą poza granice działek, w efekcie budynek nr [...] wychodzi poza granice działki nr [...]. W skardze na tę decyzję B. i W. A. zarzucili, że żadna ze spornych kwestii nie została wyjaśniona. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd uznał, że został naruszony art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził: W wyroku z dnia 21.04.2010 r. III SA/Łd 117/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nakazał organowi odwoławczemu ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżących, podniesionych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a wobec tego organ miał obowiązek wyjaśnić wszystkie wątpliwości skarżących i udzielić wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Natomiast rozpoznając sprawę ponownie Łódzki Wojewódzki Inspektor ograniczył się jedynie do analizy materiału z akt sprawy, nie przeprowadzając żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości, zaś ustosunkowanie się do nich w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji. Niewystarczające było zatem tylko powiadomienie skarżących o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, ale wskazanie które dowody weźmie pod uwagę i które uwzględni, przy zastrzeżeniu, że nie jest konieczne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W ponownym postępowaniu organ dokładnie i jednoznacznie ustali zakres i przedmiot żądania skarżących, uwzględni poglądy wydanych wyroków i w sposób zrozumiały wyjaśni rozstrzygnięcie, wskazując na jakich dowodach się oparł i z jakich przepisów wynika takie, a nie inne postępowanie. Reprezentowany przez radcę prawnego, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i uwzględnił skargę, podczas gdy powinien ją oddalić, a także nieprawidłową wykładnię i zastosowanie art. 153 Prawa o postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w istocie wątpliwości zostały wyjaśnione i wskazano jakie dokumenty przesądziły o rozstrzygnięciu organu. B. i W. A. wnieśli o odrzucenie lub oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji nastąpiło z tego względu, że organ nie wyjaśnił wątpliwości jakie podnosili B. i W. A. Rolą postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tak, aby wydane orzeczenie nie pozostawiało żadnych niejasności. Rozstrzygnięcie sprawy nie musi być po myśli strony inicjującej postępowanie, ale musi z niego wynikać w sposób bezsporny dla instancji kontrolującej, która ze stron ma rację – czy organ nie załatwiając sprawy tak jak strona by sobie tego życzyła, czy strona, domagająca się od organu takiego a nie innego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie da się powiedzieć, która ze stron ma rację, bowiem, jak to zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd, sprawa nie została na tyle dokładnie wyjaśniona, że nie da się usunąć istniejących w niej wątpliwości, konkretnie podanych przez B. i W. A. Słusznie Wojewódzki Sąd podkreślił, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ograniczył się jedynie do oceny materiału dowodowego, nie przeprowadzając w istocie żadnego postępowania. Sprawa o tyle nie mogła być wyjaśniona, że, jak to podkreślił Wojewódzki Sąd, organ pomimo spoczywającego na nim obowiązku nie wyjaśnił jaka jest w istocie treść żądania strony, jej zakres, czego dotyczą zgłoszone zarzuty. Takie ustalenie jest przecież konieczne, aby prowadzić postępowanie i gromadzić dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Oceniając sprawę na szczeblu postępowania ze skargi kasacyjnej, nie da się powiedzieć z całą pewnością czy zarzuty B. i W. A. są zasadne, czy też nie, bowiem stanowisko organu odwoławczego nie jest przekonujące i zawiera raczej przypuszczenia organu, a nie stosowne wyjaśnienia, wynikające z materiału dowodowego. Trudno zatem nie podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu, który uznał, że sprawa nie została wyjaśniona na tyle, aby możliwe było wydanie w niej przez organ rozstrzygnięcia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).