III SA/Łd 117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. A. i W. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego 1.uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz B. A. i W. A. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B. i W. A. z dnia [...] r. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu ewidencyjnego [...] w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położnej w Ł. przy ulicy A. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w 1991 r. została wykonana mapa sytuacyjna z projektem podziału nr [...] do której została wydana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca podział. Na podstawie przedmiotowej mapy została ujawniona w operacie ewidencji gruntów i budynków działka nr [...]w obrębie ewidencyjnym [...]. W dokumentacji technicznej, która stanowi załącznik do ww. mapy nie odnaleziono szkicu pomiaru poszczególnych segmentów w budynku przy ul. A. nr [...]. Na szkicu do obliczeń powierzchni działek podane są ledwie szerokości działek. W owym czasie mapa zasadnicza m. Ł. oraz mapa ewidencji gruntów i budynków prowadzone były w formie analogowej, na której ze względu na grubość linii 0,4 mm dla kreślonego budynku wg instrukcji D-2, nie była widoczna rozbieżność przebiegu granic działki ze ścianami budynku. W trakcie modernizacji współrzędne punktów granicznych działek położonych przy ul. A. [...] zostały przyjęte zgodnie z ww. mapą sytuacyjną z projektem podziału. Ze względu na brak pomiaru poszczególnych budynków, we wrześniu 2008 roku został wykonany pomiar poszczególnych budynków-segmentów przy ul. A. [...] i wyniki pomiaru zostały wykorzystane do ujawnienia budynków w operacie ewidencji gruntów i budynków i na mapie zasadniczej m. Ł., prowadzonej obecnie w formie numerycznej. Prezydent Miasta Ł. stosownie do art. 7d ust. 1 oraz art. 20 do art. 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne wszczął z dniem 1 stycznia 2001 r. postępowanie w sprawie założenia ewidencji lokali oraz modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta Ł. O czynnościach strony zostały powiadomione przez ogłoszenie w prasie lokalnej w dniu 10 stycznia 2001 r. W dniu 23 maja 2002 r. w lokalnym radiu i telewizji został ogłoszony komunikat Prezydenta Miasta Ł. o przystąpieniu do wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego wywieszone było w dniach 23 lutego 2009 r. do 27 marca 2009 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Ł., Delegatur Urzędu Miasta Ł. wszystkich dzielnic i Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ponadto w dniu 17 lutego 2009 r. ukazało się w Dzienniku Łódzkim oraz 18 lutego 2009 r. w Gazecie Wyborczej (dodatek łódzki) ogłoszenie, informujące o terminach wyłożenia projektu. Osoby, które dopełniły obowiązku określonego w art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczącego między innymi podania aktualnego adresu zamieszkania, zostały powiadomione indywidualnie o terminach wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego. Wyłożenie operatu opisowo-kartograficznego odbyło się w dniach 9 marca 2009 r. do 28 marca 2009 r. w siedzibie Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. przy ulicy T.[...]. Z dniem 29 marca 2009 r. projekt operatu opisowo - kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Informację o tym Prezydent Miasta Ł. ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 112 poz. 1132 z dnia 6 maja 2009 r. W dniu [...] r. B. i W.A. złożyli zarzuty zgodnie z art. 24a ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. W celu wyjaśnienia wątpliwości organ I instancji zlecił wykonanie ponownego pomiaru, a następnie przeanalizował zgromadzoną dokumentację dotyczącą przedmiotowej nieruchomości i wydał decyzję nr [...] r. z dnia [...] r. o odrzuceniu zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków. Od decyzji B i W. A. odwołali się do Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Organ odwoławczy wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji mając na celu ponowne ustalenie stanu prawnego i faktycznego zlecił jeszcze jeden niezależny pomiar budynku posadowionego na działce nr [...]. Był to trzeci pomiar budynku [...]wykonany w latach 2008/2009. W dniu [...] r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 7d ust. 1 i art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wydał decyzję nr [...] o odrzuceniu zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego. W odwołaniu z dnia [...] roku Państwo A. podnieśli, iż ich zarzuty dotyczą nie tylko przebiegu granic działki nr [...]jak to twierdzi organ I instancji, ale też mapy ewidencyjnej a w tym szerokości – współrzędnych działek i obrysu budynku oraz wypisu z kartoteki budynków w tym powierzchni zabudowy i roku zabudowy. W obszernym uzasadnieniu przedstawili swoje wyjaśnienia i załączyli dowody. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że granice prawne działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], które są jednoznacznie określone współrzędnymi geodezyjnymi, do operatu ewidencji gruntów i budynków zostały przyjęte zgodnie z danymi zawartymi w dokumentacji technicznej sporządzonej do mapy sytuacyjnej z projektem podziału nr [...]zatwierdzonej decyzją nr [...]z dnia [...] r. Wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. Taki stan prawny został ujawniony w księdze wieczystej [...]. Dane te zostały również przyjęte w trakcie modernizacji. W ocenie organu dane dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] zawarte w księdze wieczystej są zgodne z zapisami w operacie ewidencji gruntów i budynków. Szerokość działki wynosi 6,13 m. Organ odwoławczy wskazał, że z dostępnych materiałów wynika, że pomiar budynku nr [...] wykonany w trakcie realizacji budowy osiedla obejmował pomiar całego obrysu budynku, brak jest natomiast pomiaru poszczególnych segmentów. Dlatego w trakcie modernizacji zostały pomierzone poszczególne segmenty. Pomiar kontrolny obrysu budynku wykonany był w obecności Państwa A., w miejscach przez nich wskazanych. Po analizie wyników pomiaru została wprowadzona tylko niewielka korekta powierzchni zabudowy do operatu ewidencji gruntów i budynków, co potwierdza prawidłowe wykonanie poprzednich pomiarów. Zgodnie z posiadanymi materiałami część budynku (około 40 cm) przy ulicy A. [...] znajduje się na sąsiedniej działce, czego powodem mogły być uchybienia podczas realizacji projektu budowy. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zauważył, że granice działki nr [...] zostały wykazane w ewidencji gruntów na podstawie dokumentacji podziałowej z roku 1991, co jest zgodne z art. 36 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454). Kontur budynku został naniesiony na podstawie kilku pomiarów sytuacyjnych, w których brali udział skarżący. W skardze z dnia 7 lutego 2010 r. B. i W. A. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji, wskazując na: 1) przesunięcia granic działek na mapie ewidencyjnej z 2010 r. w stosunku do granic działek na mapie sytuacyjnej z projektem podziału z 1991 r.; 2) współrzędnych działek - szerokości działek; 3) obrysu budynku, 4) powierzchni zabudowy. Do skargi załączono szereg map ewidencyjnych oraz wypis z księgi wieczystej, z kartoteki budynków i z rejestru gruntów. W uzasadnieniu skargi dokonano analizy poszczególnych map ewidencyjnych wskazując, że linie wyznaczające dawne granice na mapie ewidencyjnej są przesunięte w stosunku do tych samych granic na mapie z projektem. Wskazano również, że zgodnie z projektem technicznym i mapami rzutu poziomów szerokość zabudowy budynków środkowych wynosi 600cm. Natomiast szerokość zabudowy budynków z dylatacją (podwójna ściana z cegły + szczelina) po 614cm. Na mapie sytuacyjnej z projektem podziału z 1991 r. granice działki z budynkami ze ścianą dylatacyjną oznaczono grubą czarną linią. Ze względu na nierówny teren szerokość działek ze ścianą dylatacyjną miała wynosić po 615cm a nie jak w decyzji[...] po 613cm. Przed wydaniem powyższej decyzji do MODGiK, zostały wniesione zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym z dnia 28 marca 2009 r., ponieważ do operatu zostały przyjęte jednakowe szerokości działek równe 600cm dla wszystkich budynków. Skarżący podnieśli również, że według ich pomiarów całkowita powierzchnia zabudowy wynosi 93 m2, a nie jak wynika z kartoteki budynków 98 m2. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7,8 9, 77 § 1 i 107 § 3 w związku z art. 11 kpa. Organ I instancji ustalił, iż skarżący wnosząc zarzuty do operatu opisowo kartograficznego dla obrębu ewidencyjnego[...] w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Ł. przy ul. A. [...] kwestionowali jedynie przebieg granicy względem posadowionego na działce budynku mieszkalnego nr [...]. W odwołaniu skarżący podnieśli , iż ich zarzuty dotyczyły : mapy ewidencyjnej a w tym szerokości – współrzędnych działek i obrysu budynku, a także wypisu z kartoteki budynku, a w tym powierzchni zabudowy i roku budowy. Skarżący w sposób szczegółowy uzasadnili swoje twierdzenia i zarzuty w uzasadnieniu odwołania i przedstawili dowody na poparcie swoich twierdzeń. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów ani do twierdzeń skarżących, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest w zasadzie powieleniem uzasadnienia decyzji organu I instancji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu odwoławczego również nie odniósł się do zarzutów skarżących ( tym razem podniesionych w skardze do Sądu ) wyjaśniając, iż organ odwoławczy działał w zaufaniu do organu I instancji i do dokonanych pomiarów przez pracowników organu I instancji. Stanowisko takie nie jest zasadne. W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji - także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 r., nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela. Ponadto stwierdzić należy, iż skarżący podważali ustalenia stanu faktycznego i do tych okoliczności organ odwoławczy również się nie odniósł podtrzymując stanowisko organu I instancji w tym zakresie. Bezsporne jest pomiędzy stronami, iż granice prawne działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], które są jednoznacznie określone współrzędnymi geodezyjnymi, do operatu ewidencji gruntów i budynków zostały przyjęte zgodnie z danymi zawartymi w dokumentacji technicznej sporządzonej do mapy sytuacyjnej z projektem podziału nr [...] zatwierdzonej decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. Taki stan prawny został ujawniony w księdze wieczystej [...]. Sporna pozostaje kwestia pomiaru budynku nr [...] wykonanego w trakcie realizacji osiedla. Organy administracji twierdzą, iż pomiar dotyczył całego obrysu budynku, bez podziału na poszczególne segmenty, natomiast z załączonej przez skarżących mapy sytuacyjnej z projektem podziału wynika, iż oprócz obrysu całego budynku wnętrze tego obrysu jest podzielone na poszczególne segmenty. Okoliczność ta nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy. Nie została również wyjaśniona okoliczność podpisania przez stronę skarżącą protokołu z pomiaru obrysu budynku . Już w odwołaniu skarżący kwestionowali, iż złożyli podpisy pod protokołem godząc się z jego treścią. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tej okoliczności. Podczas rozprawy Sąd przedstawiając stronom protokół z dnia 15 września 2009 r. znajdujący się w aktach administracyjnych ( nie ponumerowanych ) uzyskał wyjaśnienia skarżących, iż podpisali dokument nie wypełniony treścią, gdyż poinformowani zostali przez pracownika organu I instancji, że podpisują swoją obecność przy pomiarze, a wypełniony treścią protokół zostanie im przesłany , co nie miało miejsca. Nie zostało również wyjaśnione z jakiego powodu dokonane pomiary w trakcie modernizacji ewidencji gruntów różnią się od pomiarów dokonanych w 1991 r . Skarżący prowadząc postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie uzyskali informację, iż w organie I instancji zaginęły oryginalne matryce ze współrzędnymi dotyczącymi wszystkich segmentów i według skarżących różnice w danych ewidencyjnych powstały z tego powodu, iż organ nie dysponował współrzędnymi geodezyjnymi, którymi dysponował w roku 1991. Do okoliczności tej pełnomocnik organu odwoławczego nie mógł się ustosunkować. Nie wyjaśniono także, dlaczego obie mapy - sytuacyjna z projektem podziału z 1991r r i aktualna ewidencyjna tak bardzo się różnią od siebie. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego znajduje się stwierdzenie , iż po analizie wyników pomiaru została wprowadzona niewielka korekta powierzchni zabudowy do operatu ewidencji gruntów i budynków, nie wyjaśniono jednak jakiej korekty dokonano, i czy dokonano jej skutkiem uwzględnienia zarzutów skarżących. Reasumując : organ odwoławczy winien przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustosunkować się do wszystkich zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz podniesionych w toku postępowania przed Sądem. Ustalając prawidłowo stan faktyczny w sprawie organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i przyczyny z powodu których odmówił wiarygodności dowodom złożonym przez skarżących. Organ winien także wyjaśnić wszelkie wątpliwości skarżących i udzielić skarżącym wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Nie wystarczy zatem samo dokonanie ponownego pomiaru budynku, a jeżeli organ natrafi na trudności w ustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skarżących to powinien rozważyć możliwość powołania biegłego geodety, którego opinia winna zawierać odpowiedź na wszystkie wątpliwości i zarzuty skarżących. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 i 200 orzekł jak w sentencji . D.T.