I OSK 970/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Henryk Ożóg (spr.) Joanna Runge - Lissowska Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 794/04 w sprawie ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...], Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał W. R. zasiłek rodzinny na dzieci K. R., W. R., A. R. i T. R., dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwoje z nich oraz odmówił przyznania dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U Nr 228, poz. 2255 ze zm.). W. R. otrzymała tę decyzję w dniu 8 czerwca 2004 r., a odwołanie od niej złożyła 25 czerwca 2004 r. Wskazała w nim m. in. iż "drugi miesiąc przebywa na zwolnieniu lekarskim z silną nerwicą". Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 129 i art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, iż W. R. otrzymała decyzję organu I instancji w dniu 8 czerwca 2004 r., a termin do wniesienia odwołania wynoszący 14 dni od daty doręczenia decyzji upłynął w dniu 22 czerwca 2004 r. Odwołanie wniesiono w dniu 25 czerwca 2004 r., a zatem po upływie terminu i bez wniosku o jego przywrócenie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła W. R., prosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przywrócenie terminu, ponieważ w tym czasie przebywała na zwolnieniu lekarskim. Do skargi dołączyła zaświadczenie o wypłatach zasiłku chorobowego w okresie od 6 maja do 7 czerwca i od 8 czerwca do 13 lipca 2004 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu wskazało, że skarżąca odebrała decyzję organu I instancji oraz wniosła odwołanie w trakcie zwolnienia lekarskiego, co nie potwierdza braku winy w uchybieniu terminu, ponieważ nie wykluczało to możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę oraz nadania pisma na poczcie osobiście lub przez domownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 794/04 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stosownie do art. 129 § 2 kpa odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu jest bezskuteczne, zaś organ administracjyjny po myśli art. 134 kpa obowiązany jest stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca w niniejszej sprawie niewątpliwie uchybiła terminowi do złożenia odwołania, czego nie kwestionuje w skardze. Nie wskazuje wprawdzie tej okoliczności w odwołaniu, powołuje się natomiast na fakt, który może uzasadniać przyczynę uchybienia terminu. W złożonym odwołaniu oświadcza, iż "na skutek nerwicy przebywa na zwolnieniu lekarskim". Zaistnienie przytoczonej okoliczności, co do zasady, może uzasadniać stwierdzenie braku winy strony w uchybieniu terminu. Interpretując treść oświadczenia strony, składanego w toku postępowania administracyjnego, organ administracyjny winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca przytoczyła okoliczności, które mogłyby wyłączyć jej winę w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, mimo formalnego złożenia wniosku dopiero w skardze. Zwrócić trzeba uwagę, że pismo zawierające odwołanie nosi datę 19 czerwca 2004 r., natomiast niespornie złożone zostało w organie I instancji w dniu 25 czerwca 2004 r. W takich okolicznościach rzeczą organu, działającego w myśl zasady określonej w art. 7 kpa, a odnoszącej się do uwzględnienia z urzędu słusznego interesu obywateli, było wyjaśnić, czy skarżąca w związku z uchybieniem terminu zwraca się o jego przywrócenie. Wskazać należy, że cytowane oświadczenie w kontekście, w jakim zostało użyte mogło stanowić w istocie wniosek o przywrócenie terminu, mimo że nie zawierało wyraźnego sformułowania "wnoszę o przywrócenie terminu", lecz wniosek o uwzględnienie odwołania. Poprzez zaniechanie wyjaśnienia przedmiotowej kwestii organ II instancji naruszył zarówno art. 7 kpa jak i art. 58 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. W myśl art. 58 § 1 i § 2 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy: prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. W przypadku złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu organ administracji obowiązany jest rozpoznać zgłoszony wniosek, a postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może być wydane przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu. Od rozstrzygnięcia tego zależy bowiem czy czynność została dokonana w terminie, który to termin został stronie przywrócony, czy też po jego upływie – w przypadku nie uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu jest niezgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r. sygn. akt SA/Sz 306/98 cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2003, str. 578). W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że konsekwencją niezbadania w sposób dokładny intencji strony składającej odwołanie, mimo przytoczenia przez nią okoliczności wymienionych w art. 58 kpa, jest naruszenie art. 134 kpa, także w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na treść skargi, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający dokona oceny zawartego w odwołaniu choć niewyrażonego wprost wniosku o przywrócenie terminu z punktu widzenia spełnienia przesłanek art. 58 § 1 i 2 kpa i dopiero po tym, w zależności od treści postanowienia podjętego w trybie art. 59 kpa, podejmie dalsze czynności zmierzające do rozpatrzenia odwołania lub wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego złożenia. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U NR 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 p.p.s.a. czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, albowiem było to zbędne z uwagi na charakter zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia nie nadającego się z istoty do wykonania. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik SKO w [...] wniosła na podstawie art. 176 p.p.s.a. o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do treści art. 151 tej ustawy. W uzasadnieniu tej skargi wskazano, że nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 kpa poprzez niewyjaśnienie czy skarżąca w związku z uchybieniem terminu zwraca się o jego przywrócenie oraz tezy, iż przebywanie na zwolnieniu lekarskim może uzasadnić przyczynę uchybienia terminu. Przepis art. 134 kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Jak zwraca uwagę orzecznictwo wniesienie odwołania może spowodować różne skutki procesowe. Jeżeli wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a jeżeli wraz z odwołaniem skarżący złożył taki wniosek, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W zależności od wyniku postępowania o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy bądź wydaje postanowienie, w którym stwierdza, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź przyjmując odwołanie (gdy przywróci termin) rozpoznaje sprawę merytorycznie (wyrok WSA z dnia 17 marca 2005 r. I SA/Wr 149/04, LEX nr 164769). Przepis art. 58 § 1 kpa stanowi, że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, przy czym wśród przesłanek przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu (art. 58 § 1 kpa) oraz złożenie odpowiedniego wniosku (art. 58 § 2 kpa). W ocenie organu, samo przywołanie okoliczności, która mogłaby uprawdopodabniać brak winy w uchybieniu terminu nie jest jeszcze wystarczające do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej. Trudno też podzielić zasadność wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dyrektywy interpretacyjnej odnośnie wykładni oświadczeń woli stron postępowania administracyjnego, tym bardziej, że nie ma ona żadnego normatywnego uzasadnienia w treści kpa. O prawie i sposobie wniesienia odwołania skarżąca została prawidłowo poinformowana w treści decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania po upływie terminu musi skutkować stwierdzeniem jego uchybienia, o ile strona nie złożyła wniosku o jego przywrócenie. Bez znaczenia dla stosowania przepisów kpa pozostaje, w ocenie organu, kwestia "celu wynikającego z treści odwołania". Ponadto nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż przebywanie na zwolnieniu lekarskim w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania "co do zasady może uzasadniać stwierdzenie braku winy w uchybieniu terminu". Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące interpretacji pojęcia "braku winy" w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej jest stosunkowo szerokie i wyrażone w tej kwestii poglądy można uznać za ugruntowane. Tytułem przykładu przywołać można następujące tezy orzeczeń NSA. Strona obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, zatem przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (postanowienie NSA z dnia 4 października 2000r., I SA/Gd 560/00, LEX nr 46437). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp. (wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r., I SA 1072/004, LEX nr 55307). O braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej, której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1246/98, LEX nr 40367). Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonaniu czynności procesowej; przywrócenie terminu nie jest bowiem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się też nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., III SA 1259/98, LEX nr 44754). Zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza bowiem ono możliwości dokonania czynności procesowej przez strony (np. sporządzenia zażalenia) i nadania tego pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., III SA 1243/97, LEX nr 36902, wyrok NSA z dnia 10 marca 1998r., I SA/Po 865/97, LEX nr 32159). W odróżnieniu od nagłej choroby, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, to długotrwała niedyspozycja nie wyklucza dokonania konkretnej czynności procesowej (np. sporządzenia odwołania) i nadania tego pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., SA/Sz 1435/97, LEX nr 34150). Z przywołanych tez orzeczeń wyprowadzić można zasadę wręcz przeciwną do ustaleń WSA w Gdańsku, gdyż przebywanie na zwolnieniu lekarskim w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i złożenie go po terminie, co do zasady uzasadnia winę strony w uchybieniu terminu i uniemożliwia jego przywrócenie. Nie może więc ostać się zarzut naruszenia art. 134 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., co prowadzi do wniosku, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej, wniesionej w tej sprawie, zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do treści art. 151 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem Sąd I instancji uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie organu administracji uchyla dany akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne niż wymienione w pkt 1 lit "a" i "c" naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest chybiony. Zasadne jest bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż organ odwoławczy mając na uwadze zasadę określoną w art. 7 kpa uwzględniającą słuszny interes obywateli powinien był wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, czy intencją skarżącej, formułującej w podany wcześniej sposób odwołanie nie było w istocie wniesienie wniosku o przywrócenie spóźnionego terminu. Wyraźnie sformułowany wniosek o przywrócenie terminu dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie wyklucza, iż w sytuacji, gdy skarżąca w odwołaniu powołała okoliczności mogące usprawiedliwiać uchybienie terminu, jej intencją mogło być złożenie wniosku o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem. W takim przypadku postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do jego wniesienia może zostać wydane dopiero po ostatecznym rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu. Czyniąc to natomiast bez przeprowadzenia stosownego postępowania mającego za przedmiot ocenę wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia pod względem przesłanek wymienionych w art. 58 kpa organ odwoławczy naruszył ten przepis, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Do usunięcia tego uchybienia mogło dojść w trybie samokontroli gdy po wniesieniu skargi organ odwoławczy kompletował akta sprawy i udzielił na nią odpowiedzi. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie odniósł się w odpowiedzi na skargę do wniosku o przywrócenie terminu, jednakże z pominięciem procesowej formy, zgodnej z art. 59 § 1 kpa. Tego natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaniechało. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.