I OSK 977/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Przedsiębiorstwa W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 351/12 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013r., sygn. akt II SAB/Wa 351/12, po rozpoznaniu skargi P. S. A. z siedzibą w G. na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa W. S.A. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał w pkt 1 [...] Przedsiębiorstwo W. S.A. do rozpoznania wniosku P. S.A. z siedzibą w G., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (w pkt 2); wymierzył [...] Przedsiębiorstwu W. S.A. grzywnę w wysokości 2.000 zł (pkt 3) oraz w pkt 4 zasądził od [...] Przedsiębiorstwa W. S.A. na rzecz P. S.A. z siedzibą w G. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. P. S.A. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa W. S.A. (dalej: "W.") w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej na temat wszelkich obiektów budowlanych zlokalizowanych w rejonie [...], które zostały podłączone do sieci i urządzeń kanalizacyjnych oraz wodociągowych pozostających w dyspozycji spółki P. S.A. (przedstawionych w załączniku nr 1), poprzez przesłanie kopii wydanych dla przedmiotowych obiektów warunków technicznych zaopatrzenia w wodę i/lub odprowadzania ścieków oraz kopii protokołów kontroli i odbioru technicznego przyłączy wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Skarżąca spółka wskazała, iż bezczynność W. narusza przepis art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198), gdyż uniemożliwia stronie skarżącej uzyskanie informacji, które zgodnie z przepisami prawa powinny być jej udostępnione. W motywach skargi wskazano, że ww. wniosek wpłynął do W. w dniu 13 września 2011 r. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji ze strony wskazanego podmiotu, pismem z dnia 17 lutego 2012 r. zatytułowanym "Ponaglenie" (data wpływu do W.: 22 lutego 2012 r.), skarżąca ponownie zwróciła się o niezwłoczne udostępnienie informacji publicznej na temat wszelkich obiektów budowlanych zlokalizowanych w rejonie [...], które zostały podłączone do sieci i urządzeń kanalizacyjnych oraz wodociągowych pozostających w dyspozycji P. S.A., poprzez przekazanie kopii wymienionych dokumentów. W. również nie udzieliło odpowiedzi na ww. pismo. W odpowiedzi na skargę wskazano, iż nieprawdziwe jest twierdzenie, że W. w żaden sposób nie odpowiedziało na wniosek skarżącej z dnia 13 września 2011 r. oraz, że nie udzielono odpowiedzi na "Ponaglenie" z dnia 17 lutego 2012 r. W rzeczywistości W. dwukrotnie zwracało się do skarżącej – po raz pierwszy drogą mailową – z prośbą o złożenie wniosku na formularzu – która to prośba pozostała bez odpowiedzi mimo telefonicznych wcześniejszych uzgodnień, a następnie pisemnie z prośbą o sprecyzowanie wniosku, na którą skarżąca również nie udzieliła odpowiedzi. Wniosek z dnia 12 września 2011 r. o udzielenie informacji publicznej wpłynął do Biura Obsługi Klienta W. w dniu 13 września 2011 r. i w tym samym dniu został skierowany do Biura Organizacji i Zarządzania Spółki. Pracownica tegoż Biura telefonicznie skontaktowała się z pracownikiem skarżącej i zwróciła się o skierowanie wniosku na formularzu przygotowanym przez W. Pracownik skarżącej nie zgłosił zastrzeżeń. W dniu 14 września 2011 r. pracownik W. przesłał prośbę o złożenie wniosku na załączonym formularzu na wskazany adres mailowy, jednak odpowiedź na ww. mail nie została udzielona do dnia dzisiejszego. Z powyższego wynika, że w sprawie doszło do nieporozumienia, ewidentnie zawinionego przez skarżącą, której pracownik najpierw telefonicznie wyraził zgodę na złożenie wniosku na zaproponowanym formularzu, a następnie nie wykonał ww. ustaleń. W rezultacie wniosek nie został zarejestrowany i nie nadano mu biegu. Kolejny wniosek ("Ponaglenie") wpłynął do W. w dniu 17 lutego 2012 r. Z uwagi na szeroki zakres żądanych informacji, udzielenie odpowiedzi wymagało współpracy i konsultacji wewnętrznych kilku komórek organizacyjnych. W rezultacie tychże konsultacji, W. pismem z dnia 16 maja 2012 r. zwróciła się do skarżącej z prośbą o sprecyzowanie wniosku. Na pismo to nie otrzymano odpowiedzi. Pismem procesowym z dnia 12 listopada 2012 r. pełnomocnik W. poinformował Sąd I instancji, iż w związku ze sprecyzowaniem przez skarżącą – pismem z dnia 17 września 2012 r. – wniosku o udostępnienie informacji publicznej, część żądanych informacji została zebrana i po uprzedniej anonimizacji przesłana skarżącej. Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, iż według najlepszej wiedzy oraz w oparciu o oświadczenie pracownika recepcji, która odbiera całość korespondencji kierowanej do skarżącej spółki, skarżąca nie otrzymała dokumentacji, która miała zostać wysłana przez W. w dniu 12 listopada 2012 r. Przy skierowanym do Sądu piśmie z dnia 22 stycznia 2013 r., pełnomocnik W. przekazał kopie dokumentów przesłanych skarżącej w dniu 12 listopada 2012 r., a nadto poinformował, iż przedmiotowa przesyłka figuruje w systemie pocztowym jako doręczona, co potwierdza wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby W. kierowało do skarżącej spółki powiadomienie o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie udostępnienia informacji na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani też o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Termin realizacji ww. wniosku upłynął zatem w dniu 27 września 2011 r. Tymczasem do dnia rozprawy podmiot obowiązany nie udostępnił skarżącej żądanej przez nią informacji. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu doręczenia skarżącej spółce wnioskowanej informacji, natomiast z oświadczenia pełnomocnika skarżącej zawartego w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. wynika, że spółka nie otrzymała dokumentacji, która miała zostać wysłana w dniu 12 listopada 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji o udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy została ona skutecznie doręczona wnioskodawcy. Potwierdzenie doręczenia pisma ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia i zakończenia biegu ustawowego terminu oraz dokonania określonych czynności. Rzeczą podmiotu obowiązanego jest zatem dopełnienie obowiązku doręczenia żądanej informacji przy zachowaniu najwyższej staranności co w niniejszej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie miało miejsca. Z ustaleń wynika, że W. nie dysponuje dowodem doręczenia skarżącej spółce przesyłki – mającej zawierać kopie warunków technicznych przyłączenia obiektów budowlanych do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej będących w dyspozycji P. S.A. - nadanej w jednostce pocztowej Poczty Polskiej Warszawa 8 dniu 12 listopada 2012 r. Dowodu takiego, zdaniem Sądu I instancji, nie stanowi wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek". Z wydruku tego wynika jedynie to, że przesyłka o wskazanym numerze została przekazana w dniu 13 listopada 2012 r. o godz. 20:20 do jednostki pocztowej Gdynia 8. Nie wynika natomiast czy i kiedy przesyłka ta została doręczona skarżącej spółce. Podkreślono, iż o tym, że skarżąca spółka nie otrzymała dokumentacji nadanej przesyłką w dniu 12 listopada 2012 r. W. powzięło wiadomość w dniu 27 grudnia 2012 r. W tej bowiem dacie został doręczony odpis pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 26 listopada 2012 r. Pomimo tego, do dnia rozprawy W. nie podjęło żadnych kroków w celu ponownego doręczenia ww. przesyłki (bądź jej doręczenia na adres do korespondencji wskazany w ww. piśmie), nie przedłożyło też żadnych dokumentów odnośnie wszczęcia postępowania reklamacyjnego. Niezależnie od powyższego zauważono, iż przesyłka z dnia 12 listopada 2012 r. zawierała jedynie część dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie natomiast z oświadczeniem pełnomocnika W., do dnia rozprawy nie zostały przesłane skarżącej protokoły kontroli i odbioru technicznego przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych do ww. obiektów budowlanych (pkt 2 wniosku). Z akt sprawy nie wynika również, aby W. informowało skarżącą o braku możliwości realizacji pkt 2 wniosku z jakichkolwiek przyczyn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się ze skarżącą, iż fakt złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma, a nie na formularzu opracowanym przez W., czyni usprawiedliwionym zaniechanie rejestracji oraz rozpoznania wniosku przez ww. podmiot w ustawowym terminie. Dopiero w dniu 16 maja 2012 r., a więc z naruszeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wystosowano do skarżącej pismo wzywające do sprecyzowania wniosku. Mając na względzie okres czasu jaki upłynął od daty wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. od 13 września 2011 r. do dnia orzekania przez Sąd I instancji, tj. do dnia 23 stycznia 2013 r., oraz fakt naruszenia przez podmiot obowiązany wymienionych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, WSA w Warszawie uznał, że bezczynność podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Grzywnę w pkt 3 sentencji orzeczono w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., mając na względzie, że grzywna ma spełnić funkcję represyjną i jednocześnie dyscyplinującą. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] Przedsiębiorstwo W. S.A., zarzucając naruszenie przepisu postępowania - art. 113 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamknięcie rozprawy, mimo że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ Sąd nie uzyskał od spółki P. S.A. jednoznacznej odpowiedzi w sprawie uzyskania żądanej informacji publicznej, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. W oparciu o ten zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że spółka W. dokonała przewidzianej prawem czynności, wysyłając żądane dokumenty na adres siedziby wnioskodawcy. Argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę jednoznacznie wskazywały na złą wolę wnioskodawcy, który w toku postępowania o udostępnienie informacji sposób ewidentny uchylał się od współpracy z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie - postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Przepis art. 174 powołanej ustawy stanowi z kolei, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem do autora skargi należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd skarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1594/09 oraz z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 723/05). Ponadto przepis art. 113 § 1 P.p.s.a., który upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, po uznaniu przez Sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, ma charakter "porządkowy". Reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Przepis ten może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy Sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy możliwa jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, zaś strona miała zapewnioną możliwość skorzystania ze swoich uprawnień procesowych. Sąd administracyjny nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego, niezbędnego do merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie dowodowe może być przeprowadzone tylko w zakresie uzupełniającym, z dokumentu i wyłącznie w celu dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Przede wszystkim zaś Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozważył wszechstronnie zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy konfrontując go z twierdzeniami czy obowiązany podmiot udostępnił żądaną informację. Analiza akt sprawy doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, iż brak jest dowodu doręczenia skarżącej spółce wnioskowanej informacji, natomiast z oświadczenia pełnomocnika P. S.A. z siedzibą w G. wynika, że spółka nie otrzymała dokumentacji, która miała zostać wysłana w dniu 12 listopada 2012 r. Sam fakt, że strona nie zgadza się z tak prezentowanym stanowiskiem, nie stanowi natomiast podstawy do stwierdzenia naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.