I OSK 993/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 100/17 odrzucające skargę S. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie przekazania odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 100/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę S. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie przekazania odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 29 maja 2017 r. funkcjonariuszka Służby Celno-Skarbowej S. S. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie propozycję pracy, złożoną w trybie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS". Propozycję tę przyjęła. Niezależnie od tego wniosła od niej odwołanie, uznając, że jest to w istocie decyzja o zwolnieniu ze służby. W skierowanym do skarżącej piśmie organ poinformował ją, że odwołanie nie będzie rozpoznawane merytorycznie przez żaden organ Krajowej Administracji Skarbowej. W skardze na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie funkcjonariuszka zarzuciła organowi, że nie podjął czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w złożonej jej propozycji pracy, w szczególności nie przekazał złożonego przez nią odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w trybie art. 133 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie podniósł, że skarżącej nie przysługuje skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pisemna propozycja pracy złożona funkcjonariuszowi administracji celno-skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie jest decyzją administracyjną, ale stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie można zatem wnieść od niej odwołania. Skutkiem tego jest brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem. Sąd administracyjny nie rozpoznaje bowiem skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od czynności niestanowiących decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną na to postanowienie złożyła S. S., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) "art. 58 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a." w związku z art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek jej przedłożenia wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, a więc organ dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącej w trybie art. 132 k.p.a. albo przekazania go właściwemu organowi II instancji oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy; 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, a skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie skarżącej stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, skarżąca utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy musi stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania; w ocenie autorki skargi kasacyjnej przedmiotowa propozycja kształtuje stosunek służbowy skarżącej przez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru, ponieważ przyjęcie propozycji powoduje utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, natomiast odmowa jej przyjęcia również powoduje utratę statusu funkcjonariusza; 4) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, a także przez niedostrzeżenie: a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu, b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony, c) naruszenia art. 47 TFUE przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu, d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, nie wskazał kryteriów, którymi się kierował, przedstawiając propozycję pracy a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W ocenie organu Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to nie można było wnieść od niej odwołania, skutkiem czego jest brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem. Podniesiono, że propozycja pracy złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie pismem z dnia 22 maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przedstawił skarżącej kasacyjnie funkcjonariuszce S. S. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. Jednocześnie zaskarżyła ją w drodze odwołania. Istotą powstałego w sprawie sporu jest natomiast kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie braku podjęcia czynności procesowych w sprawie tego odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał skargę w tym przedmiocie za niedopuszczalną, słusznie wskazując, że skierowana do funkcjonariuszki Służby Celno-Skarbowej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu, że taka propozycja jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy S. S. uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Przyjęcie przez skarżącą kasacyjnie funkcjonariuszkę propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Skarżąca kasacyjnie błędnie uznała złożoną jej propozycję zatrudnienia za decyzję administracyjną. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez skarżącą kasacyjnie pismo nazwane przez nią "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jest też rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego w sprawie nie znajduje zastosowania również art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest zatem wyłączona (por. postanowienia NSA: z 25.07.2019 r. sygn. akt I OSK 191/18, z 31.07.2019 r. sygn. akt I OSK 1787/18, z 1.08.2019 r. sygn. akt I OSK 620/18, I OSK 382/18, I OSK 163/18, I OSK 120/18 i I OSK 117/18, a także z 27.08.2019 r. sygn. akt I OSK 71/18). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia zarzucanych w niej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. Wyjaśnić należy, że w art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).