I OW 101/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta E. z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta E. a Prezydentem Miasta O. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku R. S. o przyznanie pomocy finansowej, żywności i dofinansowania do mieszkania postanawia: wskazać Prezydenta Miasta O. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z [...] czerwca 2021 r., [...], Prezydent Miasta E. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w E.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta O. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej i [...] Centrum Usług Społecznych) w sprawie rozpoznania wniosku R. S. o przyznanie pomocy finansowej, żywności i dofinansowania do mieszkania poprzez wskazanie Prezydenta Miasta O. jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta E. stwierdził, że Prezydent Miasta O. przekazał do rozpoznania według właściwości miejscowej wniosek R. S. o przyznanie pomocy finansowej, żywności oraz dofinansowania do opłaty za stancję. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca zamieszkuje na stałe w E. przy ul. [...], tymczasowo przebywa w O., ma lekarza rodzinnego w E. i nic go nie wiąże z O. Prezydent Miasta E. tymczasem ustalił, że wnioskodawca zamieszkuje na terenie O. przynajmniej od marca 2021 r. w lokalu mieszkalnym przy ul. [...], gdzie wynajmuje jeden pokój. Wnioskodawca jest zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy w O. od [...] kwietnia 2021 r., wcześniej pracował na terenie O., ale utracił pracę. MOPS w O. objął wnioskodawcę pomocą, kierując go do udziału w projekcie "Perspektywa lepszego rozwoju". Organ ustalił też, że wnioskodawca nie zamieszkuje pod wskazanym wyżej e. adresem – został wymeldowany z zajmowanego lokalu w E. [...] września 2016 r., od marca 2017 r. nie korzysta z pomocy MOPS w E., a z pomocy lekarskiej na terenie E. ostatni raz korzystał [...] lipca 2019 r. Powyższe fakty wskazują, że wnioskodawca zerwał już prawie 2 lata temu swoje więzi z E., a od 2021 r. jego centrum życiowe mieści się w O., tu zamieszkuje, korzysta z pomocy społecznej i poszukuje pracy. Gminą, na terenie której mieszka, jest miasto O. Wnioskodawca nie jest też osobą bezdomną w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej – w O. mieszka w lokalu mieszkalnym, przeznaczonym na stały pobyt osób. Z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca wynajmuje część lokalu mieszkalnego, którego nie sposób traktować na równi z miejscami tymczasowego pobytu takimi jak hostel, schronisko czy hotel. W ocenie organu, mając na względzie podane wyżej fakty, przy ustalaniu organu właściwego do rozpoznania wniosku zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, z późn. zm. – Dalej jako "u.p.s."), regulujący właściwość miejscową organu wobec osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej według miejsca ich zamieszkania. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta O. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta E. jako organu właściwego w sprawie. Prezydent przypomniał, że R. S. [...] kwietnia 2021 r. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w O. wniosek o przyznanie pomocy finansowej obejmującej świadczenie finansowe, żywność i dopłatę do mieszkania. Podał, że stracił pracę, nie płaci za mieszkanie i nie ma środków do życia. Weryfikacja sytuacji wnioskodawcy wykazała zasadność udzielenia mu natychmiastowej pomocy. Zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w sytuacjach szczególnie uzasadnionych sytuacją osoby ubiegającej się o świadczenie i w sprawach niecierpiących zwłoki właściwa jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Ten przepis był podstawią działania i udzielenia wsparcia. Analiza sytuacji wnioskodawcy, zdaniem organu, nie pozostawiała wątpliwości co do klasyfikowania się w granicach przesłanek art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Jest to przepis szczególny i jako taki eliminuje z podstaw orzekania przepisy ogólne, na które wskazał Prezydent Miasta E. Wnioskodawca w marcu 2021 r. przybył do O. Nie zamierzał zorganizować sobie w O. centrum życiowego, nie przeprowadził się do tego miasta, a jedynie zorganizował sobie pobyt wynikający z zatrudnienia. Zamieszkał w okazjonalnie wynajętym pokoju, a w kwietniu 2021 r. utracił zatrudnienie. Nie miał oszczędności czy żadnych osób bliskich mogących go wesprzeć, w związku z czym wnioskodawca zwrócił się o pomoc do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. Sytuacja, w jakiej się znalazł była szczególna – potrzebował natychmiastowego zabezpieczenia podstawowych potrzeb. Udzielone wsparcie mieściło się w granicach zakreślonych przepisem art. 101 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Również motywacja wnioskodawcy do zarejestrowania się w Miejskim Urzędzie Pracy oraz aplikowanie do projektu "Perspektywa lepszego rozwoju" było działaniem doraźnym, wynikającym z potrzeby natychmiastowego wsparcia. Celem tych działań było szybkie zabezpieczenie potrzeb wnioskodawcy i przeciwdziałanie bezrobociu. Działania te, czyli skierowanie do udziału w programie i zaproponowanie zarejestrowania się w Miejskim Urzędzie Pracy, nie stanowiły potwierdzenia uznania się za gminę właściwą do rozpoznania sprawy. Okoliczności sprawy natomiast jednoznacznie wskazują, że organem właściwym do rozpoznania sprawy wnioskodawcy jest Prezydent Miasta E. Wnioskodawca, jak wskazał organ, nie ma w O. miejsca zamieszkania, poza pobytem w O., wynikającym z krótkotrwałego świadczenia pracy, nie ma żadnych więzi, które sugerowałyby chociaż, że tu jest jego miejsce zamieszkania. Niczym nie zamanifestował zamiaru stałego przebywania w O. Ta sytuacja mogła się zmienić, gdyby nie utracił zatrudnienia, ewentualnie gdyby niezwłocznie po zakończeniu wykonywania pracy zarobkowej podjąłby kolejną. Wnioskodawca w O. przebywał tylko czasowo w związku z przyjętą pracą, co jednak nie wiązało się z zamiarem stałego pobytu, na co wskazuje brak innych działań związanych z organizacją centrum życiowego. Wnioskodawca nie zmienił lekarza, nie wynajął na dłuższy czas mieszkania, nie przewiózł swoich rzeczy. Zamieszkał w pokoju, na wynajem którego nie podpisał umowy, ponadto w trakcie pobytu w O. miejsce tymczasowego zamieszkiwania zmienił. Całokształt okoliczności sprawy jednoznacznie wskazuje więc, że wnioskodawca, krótkotrwale przebywając w O., nie stał się jego mieszkańcem, ponieważ w żaden sposób nie zamanifestował zamiaru stałego pobytu w tym mieście, a udzielona mu doraźna pomoc nie może być interpretowana jako zaakceptowanie właściwości w jego sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta E. a Prezydentem Miasta O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. S. o przyznanie pomocy finansowej, żywności i dofinansowania do mieszkania. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd, zgodnie z którym skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (zob. postanowienia NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania (zob. postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, CBOSA). W niniejszej sprawie, we wniosku z [...] kwietnia 2021 r. R. S. jako swój adres wskazał ul. [...], O. Taki sam adres zamieszkania wnioskodawca podał zarówno podczas wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego [...] kwietnia 2021 r., jak też w składanych w sprawie oświadczeniach dotyczących stanu majątkowego czy przekazujących dane na potrzeby programów aktywizacji zawodowej (maj 2021 r.). Ponadto, z akt sprawy wynika, że wnioskodawca przeprowadził się do O. z uwagi na poszukiwanie pracy. Po jej znalezieniu, od [...] marca 2021 r. wynajął pokój, a po stracie pracy, [...] kwietnia 2021 r. zarejestrował się w Miejskim Urzędzie Pracy w O. Faktycznie, wnioskodawca poprzednio mieszkał w E., gdzie był zameldowany, jednak jego pobyt stały pod adresem tam wskazanym został anulowany [...] września 2016 r. (Udostępnienie danych jednostkowych z PESEL, akta administracyjne sprawy). Od marca 2017 r. wnioskodawca nie korzysta z pomocy MOPS w E., a ostatnią wizytę lekarską w przychodni w E. odbył [...] lipca 2019 r. Nie można zatem zgodzić się z Prezydentem Miasta O., że wnioskodawca nie jest z tym miastem w żaden sposób związany, a jego pobyt w nim ma charakter tymczasowy. Pamiętać trzeba, że wnioskodawca nie tylko ma w O. rodzinę (tu mieszka jego siostra, która też udzieliła mu wsparcia w marcu i kwietniu 2021 r.), ale też zmienił miejsce zamieszkania z E. na O. w związku z konkretnym zdarzeniem, tj. znalezieniem pracy. Skoro zatem wnioskodawca mieszka w O., tutaj pracował i nadal poszukuje pracy, jak też nie deklaruje zmiany miejsca zamieszkania (wniosek o pomoc dotyczy także opłaty za pokój), to właśnie to miasto należy uznać za centrum spraw życiowych wnioskodawcy. Okoliczności te uprawniają też do przyjęcia, że pobyt wnioskodawcy w O. nie ma charakteru przejściowego. W konsekwencji, miejscem zamieszkania wnioskodawcy, w rozumieniu art. 25 k.c., na dzień składania wniosku, jest miasto O., a więc organem właściwym do rozpoznania wniosku, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., jest Prezydent Miasta O. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia