I OW 109/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Zgierz o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Zgierz a Burmistrzem Kłodawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.K. w sprawie przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku okresowego postanawia: wskazać Burmistrza Kłodawy jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 27 maja 2024 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zgierzu działający z upoważnienia Wójta Gminy Zgierz wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Kłodawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.K. w sprawie przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że uczestniczka złożyła w dniu 10 maja 2024 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w Kłodawie wniosek o pomoc w formie zasiłku okresowego od maja do czerwca 2024 r. w wysokości 456 zł. W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z 17 maja 2024 r. podała miejsce swojego zamieszkania pod adresem K., ul. [...]. Jak wynika z wywiadu, uczestniczka przebywa tam i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem od końca kwietnia 2024 r. Użytkuje część domu wolnostojącego. Ma do dyspozycji 1 pokój z kuchnią, wspólny korytarz oraz łazienkę wraz z właścicielami budynku. Umeblowanie i wyposażenie jest adekwatne do potrzeb rodziny. Organ wskazał, że uczestniczka jest zameldowana pod adresem C, ul. [...], gmina Zgierz. Pod koniec kwietnia zmieniła swoje miejsce zamieszkania. Nie jest osobą bezdomną i dyspozycja art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s.") nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Ponieważ uczestniczka nie zamieszkuje na terenie gminy Zgierz – Wójt Gminy Zgierz uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy. W dniu 17 czerwca 2024 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie, z którego wynika, że uczestniczka wraz ze swoim synem przebywa u swoich znajomych pod adresem ul. [...] w Kłodawie, bowiem jej rodzice, z którymi zamieszkuje na terenie gminy Zgierz, wyjechali. Poinformowała, że regularnie korzysta ze wsparcia finansowego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zgierzu, w którym co miesiąc pobiera zasiłek okresowy i zasiłek stały. Z uwagi na fakt, iż tymczasowo przebywa na terenie miasta Kłodawa, zgłosiła się do tego ośrodka z wnioskiem o pomoc finansową ponieważ nie ma środków do życia. W rozmowie wyjaśniła, że obecnie przebywa u znajomych w Kłodawie, lecz jak wrócą jej rodzice powróci do C. (gmina Zgierz). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy Zgierz a Burmistrzem Kłodawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.K. w sprawie przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku okresowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Dla rozpoznania sporu o właściwość zaistniałego w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 101 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej "k.c."). Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (zob. postanowienie NSA z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt sprawy wynika, że K.K. jest zameldowana pod adresem ul. [...], C., gmina Zgierz, jednak od końca kwietnia 2024 r. przebywa pod adresem ul. [...] gmina Kłodawa w domu swoich znajomych. Z informacji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie wynika, że "strona nie wypowiedziała się jasno i klarownie, że zamierza swoje centrum życiowe założyć na terenie gminy Kłodawa.", a także "strona w rozmowie wyjaśniła, że obecnie przebywa u znajomych w Kłodawie lecz jak wrócą jej rodzice powróci do C." Nie ulega wątpliwości, że z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 maja 2024 r. nie wynika, jak długi okres czasu uczestniczka planuje przebywać w Kłodawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przedstawione wyżej ustalenia, uznać należy, że aktualne centrum spraw życiowych uczestniczki znajduje się na terenie gminy Kłodawa, gdzie mieszkając wraz z synem w domu znajomych realizuje swoje podstawowe czynności życiowe. Gmina Kłodawa jest zatem miejscem pobytu zainteresowanej oraz aktualnym ośrodkiem jej osobistych spraw, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K.K. przyznanie zasiłku okresowego jest Burmistrz Kłodawy. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.