I OW 12/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem M. a Prezydentem P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. N. o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego postanawia: wskazać Prezydenta P. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zw. dalej MOPS, w M., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta M., na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, zaistniałego pomiędzy Dyrektorem MOPS w M., działającym z upoważnienia Burmistrza Miasta M., a Kierownikiem Filii [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, zw. dalej MOPR, w P., działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta P., w sprawie rozpatrzenia wniosku A. N. z dnia [...] grudnia 2010 r. o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, poprzez wyznaczenie Prezydenta Miasta P. oraz działającego w jego imieniu Kierownika Filii [...] MOPR w P., jako organu właściwego do rozpatrzenia ww. podania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Kierownik MOPR w P. przekazał dla MOPS w M. podanie A. N. o przyznanie zasiłku stałego z pomocy społecznej, wskazując, że wnioskodawczyni oświadczyła, że od miesiąca marca 2011 r. planuje wrócić do M., zaś jej pobyt w P. związany jest ze specjalistycznym leczeniem. Ponadto wskazano, że miejsce jej zameldowania na pobyt stały znajduje się na terenie miasta M., zatem organem właściwym do rozpatrzenia podania jest MOPS w M. Wnoszący wniosek organ wskazał, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej gminy, w sprawach z zakresu pomocy społecznej, zawartych w art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm.). W jego ocenie ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", zatem w tym zakresie należy odnieść się do regulacji zawartych w art. 25 Kodeksu cywilnego. Dlatego uznać należy, że wnioskodawczyni zamieszkuje w P., gdzie znajduje się obecnie jej centrum życiowe. W M. zaś posiada tylko zameldowanie na pobyt stały w mieszkaniu swoich rodziców. Z powyższą tezą w ocenie organu przemawia to, że A. N. od dłuższego czasu przebywa w P., zamieszkuje tam w wynajętej stancji, zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w P., jako osoba bezrobotna. Do [...] listopada 2010 r. odbywała staż i otrzymywała stypendium stażowe. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. zaliczył wnioskodawczynię do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do [...] października 2012 r., zaś lekarz Orzecznik ZUS Oddział w P. uznał orzeczeniem z dnia [...] listopada 2010 r. za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Zainteresowana leczy się również u specjalisty w P., tam prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jak wynika z kwestionariusza wywiadu środowiskowego, część I i część IV, MOPR w P. Filia [...] udzielał jej świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności od listopada do grudnia 2010 r. oraz zasiłku celowego na opłatę czynszu. Z powyższych względów, zdaniem organu, wyłącznie z oświadczenia A. N., jakoby wyraziła chęć powrotu do M. w marcu 2011 r., nie należy wyciągać wniosku, że przez to zamieszkuje ona w M. Zważywszy, że przebywa, mieszka i leczy się w P., tam także do końca listopada 2010 r. odbywała staż. Te elementy, a więc przebywanie i wola wyrażona poprzez podejmowane działania składają się na konstrukcję prawną miejsca zamieszkania A. N. Zaś jedynie zameldowanie zainteresowanej na pobyt stały w M. - w mieszkaniu rodziców, jako czynność administracyjnoprawna, w niniejszej sprawie nie wpływa na właściwość organu pomocy społecznej. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowego (por. Komentarz do ustawy o pomocy społecznej autorstwa Ł. Borkowski, R. Krajeński, S. Szamański, Wydawnictwo Prawnicze "Leges", Warszawa 2005, s. 177; postanowienie NSA z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt I OW 23/09). W odpowiedzi na ww. wniosek, Prezydent Miasta P. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta M. jako właściwego do rozpoznania wniosku A. N. o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, podnosząc, że argumenty podniesione przez wnioskodawcę we wniosku o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość są chybione i nie zasługują na uwzględnienie. Prezydent Miasta P. wskazał, że w art. 101 ust. 3 ww. ustawa przewiduje, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, właściwą miejscowo gminą jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Równocześnie zgodnie z art. 101 ust. 4 ww. ustawy w przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać wyłącznie świadczenia wymienione w art. 37-42 i art. 47-50. Wśród świadczeń wymienionych w wyżej podanych przepisach brak jest spraw związanych z przyznaniem świadczenia w formie zasiłku stałego, a tego świadczenia dotyczył przedmiotowy wniosek. Zatem w sprawie o przyznanie świadczenia pieniężnego w formie zasiłku stałego, właściwą do jej rozstrzygnięcia jest tylko i wyłącznie gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o to świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania" to oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 k.c. Zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy, które muszą występować łącznie: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu. W przedmiotowej sprawie występuje tylko jedna z przesłanek, o których mowa w art. 25 k.c. Pomimo, iż A. N. zamieszkuje w P. w sensie fizycznym (m.in. wynajmuje mieszkanie, rejestracja w PUP), to jednakże brak z jej strony zamiaru stałego pobytu w tym mieście. Zatem miasto P. nie stanowi miejsca zamieszkania A. N. w rozumieniu art. 25 k.c. Nadto okoliczność podniesiona przez wnioskodawcę, iż Prezydent Miasta P. przyznał A. N. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych na zakup żywności i opłatę czynszu w wynajmowanym mieszkaniu, nie świadczy i nie może świadczyć o tym, iż Prezydent Miasta P. uznał się za organ właściwy wg miejsca zamieszkania wnioskodawczym (vide: postanowienie NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt. I OW 67/07). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między gminnymi ośrodkami pomocy społecznej, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność, ponieważ Prezydent Miasta P. i Burmistrz Miasta M., jako organy jednostek samorządu terytorialnego, nie posiadają wspólnego organu wyższego stopnia. Z tego względu z uwagi na treść art. 22 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotowy spór kompetencyjny o charakterze negatywnym podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie żaden z ww. organów nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy wniosku A. N. z dnia [...] grudnia 2010 r. o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Rozpatrzenie sprawy administracyjnej z zakresu przyznania zasiłku stałego następuje na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm.). W ustawie tej poza uregulowaniami materialnoprawnymi zawarte zostały normy prawa o charakterze procesowym, które stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisem takim jest m.in. art. 101 ust. 1 ww. ustawy, który określa właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej, do których na mocy art. 36 pkt 1 lit. a zalicza się zasiłek stały. A zatem w tego rodzaju sprawach właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane, tzn. o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. A zatem samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt I OW 154/09, LEX nr 599930). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta P. w uzasadnieniu swojej "niewłaściwości" wskazuje na okoliczność złożenia przez A. N. oświadczenia woli, że od miesiąca marca 2011 r. planuje ona wrócić do M., a jej pobyt w P. związany jest ze specjalistycznym leczeniem oraz to, że miejsce jej zameldowania na pobyt stały znajduje się na terenie miasta M. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności nie uzasadniają wniosku, że miejsce zamieszkania A. N. znajduje się w M. Z akt sprawy wynika, że cała działalność życiowa A. N. jest skoncentrowana w P. Powyższego faktu nie zmienia oświadczenie A. N. co do zamiaru powrotu do M. Organ administracyjny winien mieć na uwadze, że wyrażenie zamiaru zmiany miejsca zamieszkania (wskazanie na planowany powrót do M.) nie wymaga złożenia oświadczenia woli, ponieważ zmiana miejsca zamieszkania nie jest czynnością prawną. O tym czy dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości decyduje bowiem zamiar, który wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OW 5/10, LEX nr 619729). Jak już wyżej wskazano ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o zobiektywizowane kryteria. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można więc mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest obecnie głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której ześrodkowane jest jej życiowe centrum. Tak definiując "miejsce zamieszkania" i rozważając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać, że miejscem zamieszkania A. N. jest obecnie miasto P. W tej sytuacji właściwość organu należało ustalić zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co skutkowało wskazaniem, jako właściwego do rozpatrzenia sprawy, Prezydenta Miasta P. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł jak w sentencji.