I OW 122/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy asystent Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Piotrkowa Trybunalskiego a Wójtem Gminy Dąbrówno w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. K. o przyznanie pomocy finansowej postanawia: wskazać Wójta Gminy Dąbrówno jako organ właściwy do rozpoznania wniosku [...] o przyznanie pomocy finansowej. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wnioskiem z dnia 27 maja 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie, jak to określono "sporu kompetencyjnego", zaistniałego pomiędzy nim a Wójtem Gminy Dąbrówno w przedmiocie rozpoznania wniosku K. K. o przyznanie zasiłku ze środków pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że wnioskodawca faktycznie zamieszkuje w Marwałdzie, gdzie wynajmuje lokal mieszkalny w Domu Odzyskanych Dla Życia "[...]" i gdzie jest czasowo zameldowany do listopada 2014 r., natomiast na terenie Miasta Piotrkowa nie mieszka już od 30 lat, ulica przy której był zameldowany nosi obecnie inną nazwę (Dmowskiego), natomiast lokal w którym zamieszkiwał został sprzedany innej osobie. Wójt Gminy Dąbrówno wnosił o wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku K. K. Prezydenta miasta Piotrkowa, podkreślając, że strona zamieszkuje w placówce dla osób będących chwilowo w trudnej sytuacji rodzinnej, której nie można traktować jako miejsca stałego pobytu w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Osoby zamieszkujące w tym Ośrodku otrzymują świadczenia ze środków pomocy społecznej z Ośrodków Pomocy Społecznej właściwych ze względu na ostatnie miejsce zameldowania. Fakt zameldowania czasowego strony w Ośrodku wynikał z chęci ułatwienia jej funkcjonowania w aktualnym miejscu pobytu. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 28 grudnia 2012 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrównie, w związku z cofnięciem wniosku umorzył postępowanie w sprawie zasiłku celowego na pokrycie kosztów dożywiania dzieci K. K. w szkole. W toku tego postępowania ustalono m. in., że K. K. zamieszkuje w Domu Odzyskanych Dla Życia "[...]" w M. od dnia 13 października 2011 r., samotnie wychowuje pięcioro dzieci w wieku szkolnym. Z miejsca pobytu stałego w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. [...] m. 40 został wymeldowany w dniu 7 maja 1990 r. Kolejnym wnioskiem z dnia 26 marca 2013 r. K. K. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrównie o pomoc finansową na koszty związane z utrzymaniem dzieci. Organ przeprowadził wywiad środowiskowy a następnie postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r., wydanym na podstawie przepisu art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazał wniosek strony Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Piotrkowie Trybunalskim, podnosząc, że osoba czasowo przebywająca w Domu Odzyskanych Dla Życia nie ma możliwości uzyskania stałego pobytu i stałego zameldowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to uczynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, z których jeden z organów pozostających w sporze jest właściwy. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zbadać dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu. Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 P.p.s.a. i braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a. Spór o właściwość, o rozstrzygnięcie którego wniósł Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, nie jest sporem kompetencyjnym, gdyż o takim sporze można mówić, gdy pozostają w nim organy jednostek samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej. W sprawie natomiast mamy do czynienia ze sporem o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Do rozstrzygnięcia takich sporów, zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. właściwy jest wspólny dla nich organ wyższego stopnia. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce tylko w razie braku takiego organu. Będący w sporze Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz Wójt Gminy Dąbrówno nie mają wspólnego organu wyższego stopnia i dlatego należało przyjąć, że do rozstrzygnięcia tego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spełnione zostały też przesłanki warunkujące dopuszczalność wniosku. Negatywny spór o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy wymienionymi organami dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego, jaki skarżący złożył w dniu 26 marca 2013 r. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 ustawy, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do wskazanego przepisu osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - aktualnie K. K. zamieszkuje w M. wraz z pięciorgiem dzieci i jest tam czasowo zameldowany. Wskazuje na to nie tylko fakt oznaczenia przez niego tego adresu jako miejsca odbioru korespondencji, ale także treść przeprowadzonych już w tej sprawie czynności przez pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrównie. Strona w wywiadzie środowiskowym oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dziećmi, które uczęszczają do Szkoły Podstawowej w M. i do szkół średnich w O. Z akt sprawy wynika ponadto, że jest on osoba bezrobotną, zarejestrowaną od dnia 30 października 2012 r. w powiatowym Urzędzie Pracy w Ostródzie. Podnieść należy, że z konstrukcji art.101 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż wyznaczenie jako właściwej miejscowo gminy miejsca ostatniego stałego zameldowania dotyczy tylko osoby bezdomnej i stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażającej właściwość miejscową gminy ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby. W spornej sprawie nie ma jakichkolwiek przesłanek by przypisywać stronie cechę bezdomności, a zatem w grę wchodzić mogło jedynie ustalenie jej miejsca zamieszkania. Okoliczności związane z przyczynami opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania nie mają przy tym w sprawie ustalenia organu właściwego na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej żadnego znaczenia, o ile nie doprowadziło to do bezdomności osoby ubiegającej się o zasiłek okresowy ze środków pomocy społecznej. Miejsce zamieszkania ustala się na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 25 K.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny – faktyczne przebywanie (corpus) i wewnętrzny zamiar stałego pobytu (animus manendi), występujące i trwające łącznie. Przy czym wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia. Wystarcza więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w danej miejscowości. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 25 listopada 1975 r. sygn. akt III CRN 53/75 (OSN 1976, nr 10, poz. 218) i zachowuje ono aktualność również obecnie. Zasadnie pogląd ten, przyjęty również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołał wnioskodawca, wykazując, iż po opuszczeniu Piotrkowa Trybunalskiego kilkadziesiąt lat temu, strona ześrodkowała swą aktywność życiową na terenie gminy Dąbrówno. W Ośrodku "[...]" wynajmuje odpłatnie lokal mieszkalny, przebywa w nim i jest w nim zameldowany od 25 listopada 2011 r. na pobyt czasowy do 3 listopada 2014 r., jego dzieci uczęszczają do lokalnych szkół, a on sam podlega miejscowemu Urzędowi Pracy. Długotrwały pobyt strony na terenie gminy Dąbrówno oraz zamieszkiwanie obecnie w wynajętym lokalu mieszkalnym nie pozwala przyjąć właściwości gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Z miastem Piotrkowem Trybunalskim strony obecnie nie wiążą żadne więzy (podobnie NSA w sprawach I OW 222/12 i I OW 155/12, publikowane na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc obowiązujący stan prawny do przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w konkretnej, rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art.101 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a zatem zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy, właściwym do rozpoznania wniosku K. K. o przyznanie zasiłku okresowego jest organ działający w imieniu gminy miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.