I OW 140/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Rzeszowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Rzeszowa a Burmistrzem Miasta i Gminy Iwonicz Zdrój w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznawania wniosku M. S. z dnia 11 czerwca 2014r. w sprawie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 17 lipca 2014 r. Prezydent Miasta Rzeszowa wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Burmistrzem Gminy Iwonicz – Zdrój poprzez wskazanie Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Pani M.S. z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z dnia 30 czerwca 2014 r., znak: [...] Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Iwoniczu - Zdroju przekazał na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm., dalej jako "ustawa") do rozpoznania Prezydentowi Miasta Rzeszowa wniosek Pani M.S. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej - jako organowi właściwemu. W piśmie tym uzasadniono podstawę przekazania wskazując na okoliczność, iż Pani M.S. stosownie do informacji od jej sąsiadów oraz córki Pani J.S.-F. zamieszkuje od około 2 lat na terenie miasta Rzeszowa. Okoliczności te nie znalazły potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Prezydent Miasta Rzeszowa wskazał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy, gminą właściwą do przyznania świadczenia w ramach pomocy społecznej jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Artykuł 59 ust. 1 ustawy wskazuje, iż decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej (a więc wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy) dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Miejsce zamieszkania stanowi element indywidualizacji człowieka. Zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca. Jest ono ustalane wg kryteriów przewidzianych w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121), zgodnie z którym "miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Podniesiono, iż z dokumentacji zebranej w sprawie, mającej na celu jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, w zakresie wykrycia w sposób nie budzący wątpliwości, iż sprawa została skierowana do właściwego organu, co winno poprzedzać przekazanie sprawy do organu w sprawie właściwego (zobacz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2006.06.07, II OSK 898/05), ustalono, iż Pani M.S.: 1) od czasu "zamążpójścia", (a więc od kilkudziesięciu lat) zamieszkuje na stałe w miejscowości Iwonicz, przy ulicy F., 2) nigdy nie zamieszkiwała w mieście Rzeszów, a jedynie sporadycznie w okresie dotykających ją komplikacji zdrowotnych lub w celu odwiedzin swej córki przebywa w Rzeszowie, 3) zarejestrowana jest u lekarza rodzinnego w mieście Rzeszów, ale wynika to wyłącznie z przejęcia obowiązków troszczenia się o zdrowie matki przez jej córkę zamieszkującą w Rzeszowie, która sama jest lekarzem, 4) jest związana z miastem Iwonicz, posiada tam swój dom i majątek, utrzymuje w tym mieście znajomości, 5) pobiera w mieście Iwonicz świadczenie emerytalne, 6) korzysta w mieście Iwonicz z pomocy osoby wynajmowanej do opieki nad nią, 7) zameldowana jest na stałe w miejscowości Iwonicz, 8) posiada swe centrum życiowe w mieście Iwonicz (vide: notatka służbowa z rozmowy z Panią J.S. – F. z dnia 10 lipca 2014 roku). Całokształt powyżej wskazanych ustaleń faktycznych został dokonany w oparciu o: 1) Oświadczenie Pani J. F. (córka Pani M.S.) z dnia 10 lipca 2014 r., 2) Notatek służbowych z dnia 10 lipca 2014 roku z rozmowy telefonicznej i wizyty środowiskowej u Pani J.S. – F., 3) Pisma Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta Rzeszowa z dnia 15 lipca 2014 roku, znak: SO.5345.771.2014.M.F-P, 4) Zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 15 lipca 2014 roku, znak: GNEZ. 142022, 5) Pisma Urzędu Gminy w Iwoniczu - Zdroju z dnia 15 lipca 2014 roku, znak: WZ05.5345.1.149.2014. Prezydent Miasta Rzeszowa podniósł, iż w celu ustalenia miejsca zamieszkania osoby fizycznej należy ustalić miejsce jej aktualnego pobytu i ujawnić jej wolę, co do charakteru tego pobytu. Pani M.S. mieszka w Iwoniczu, nie zerwała w jakikolwiek sposób swych więzi z tym miastem, wg oświadczeń jej córki tam koncentruje swe interesy życiowe. Po za wizytami towarzyskimi jedynie w sytuacjach niejako od niej niezależnych wynikających z potrzeby leczenia przebywa w mieście Rzeszów, gdzie znajduje opiekę lekarską i bliskość córki. Pani M.S. na stale nadal zamieszkując w Iwoniczu nie mogła zerwać swych związków z tą miejscowością, w tym w zakresie autonomii swej woli, jak i faktycznego związku z tym miastem. Okoliczności wskazują, iż właśnie w tym miejscu znajduje się jej centrum aktywności życiowej, a co za tym idzie także miejsce zamieszkania znajduje się w tej miejscowości. Nadto dodano, iż "zamiaru" pobytu w danej miejscowości, nie ustala się jedynie w oparciu o oświadczenia zainteresowanej osoby, a więc nie ma być to tylko wola wewnętrzna, lecz także wola dająca się określić na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności. W oparciu jednak o zebrany materiał można taką wolę wywieść zarówno z oświadczeń osoby najbliższej Pani M.S., z faktów zewnętrznych, ale także z faktu złożenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej do miejscowości faktycznego jej zamieszkiwania. Także fakt zameldowania Pani M.S. na terenie gminy Iwonicz-Zdrój wskazuje na jej miejsce zamieszkania, gdyż "zameldowanie może być uznane za jedną z przesłanek ułatwiających ustalenie miejsca zamieszkania." (tak: Taudul Andrzej Rezydencja podatkowa - praktyczne aspekty PP 2006/8/5). Zdaniem Prezydenta Miasta Rzeszowa skoro właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej skierowania osoby do domu pomocy społecznej określa się wg miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie, a miejsce to jak wykazano w trakcie ustalania właściwości mieści się w Iwoniczu, jako miejscowości, w której Pani M.S. przebywa z zamiarem stałego pobytu, należy wskazać Burmistrza Gminy Iwonicz - Zdrój jako organ gminy właściwej do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 101 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.s. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Iwonicz-Zdrój wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem Miasta Rzeszowa a Burmistrzem Gminy Iwonicz - Zdrój poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Pani M.S. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, iż w dniu 16.06.2014 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Iwoniczu - Zdroju wpłynął wniosek Pani M.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Do wniosku dołączona była karteczka z nazwiskiem i numerem telefonu córki. Pracownik socjalny GOPS w Iwoniczu - Zdroju w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiad środowiskowy udał się pod adres miejsca zameldowania pani M.S., tj. Iwonicz ul. F., lecz nie zastał nikogo w domu - przy furtce wisiała kłódka umieszczona od zewnątrz, co wskazywałoby na fakt niezamieszkiwania domu, a budynek wydawał się być niezamieszkały (w letni ciepły dzień żadne z okien nie było otwarte). Pracownik socjalny w rozmowie z sąsiadem Pani M.S. dowiedział się, że wnioskodawczyni od około 2 lat nie zamieszkuje w Iwoniczu, lecz u córki w Rzeszowie. Sąsiad nie wyraził zgody na ujawnienie swojego nazwiska oraz złożenie podpisu pod oświadczeniem tłumacząc się tym, że nie chce się mieszać. W dalszej kolejności dyrektor GOPS w Iwoniczu - Zdroju skontaktowała się telefonicznie z córką wnioskodawczyni - Panią J.S.–F., która potwierdziła, że jej mama zamieszkuje u niej w Rzeszowie. W związku z uzyskaną wiedzą o niezamieszkiwaniu pani M.S. od dłuższego już czasu w Iwoniczu (wskazującego na przeniesienie ośrodka swych osobistych i majątkowych interesów z Iwonicza), GOPS w Iwoniczu - Zdroju zastosował w swoim postępowaniu zapis art. 101 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednocześnie informując rozmówczynię o konieczności przekazania akt sprawy pani M.S. do MOPS w Rzeszowie. Burmistrz Gminy Iwonicz - Zdrój podkreślił, iż podjęte działania wynikają wprost z brzmienia ww. artykułów ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwa sądowego. Zgodnie bowiem z postanowieniami NSA z dnia 26.09.2012 r. i 27.09.2013 r. przepisami określającymi właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej są przepisy art. 101 u.p.s. W myśl art. 101 ust. 1 tej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jeśli chodzi o pojęcie "miejsca zamieszkania", to ponieważ ustawa nie zawiera własnej definicji, należy posłużyć się definicją zamieszczoną w art. 25 kodeksu cywilnego. Stanowi on, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym dotyczącym tego zagadnienia utrwalił się pogląd, że na miejsce zamieszkania składają się dwa elementy: przebywania w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola stałego pobytu, występujące łącznie. Zatem miejscem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym miejscem, gdzie koncentrują się aktualnie sprawy dorosłej osoby fizycznej (I O W 102/1, źródło: LEX nr 1329029 oraz I OW 134/13, źródło: LEX nr 1402782). Burmistrz Gminy Iwonicz-Zdrój nie zgodził się z argumentacją Wnioskodawcy zawartą na str. 4 i 5 wniosku. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż pani M.S. nie przebywa w sensie fizycznym, jak również nie posiada woli stałego pobytu w Iwoniczu. Dowodzą temu: 1) rozmowy w środowisku lokalnym (najbliższe sąsiedztwo pani M.S. we wsi Iwonicz oraz mieszkańcy Iwonicz i Iwonicza - Zdroju, rozmowa Burmistrza Gminy Iwonicz - Zdrój z radnym Rady Miejskiej w Iwoniczu - Zdroju panem K.S.) - (notatki służbowe z dnia 21.07 i 20.08); 2) kontakt telefoniczny z córką pani M.S. - panią J.S.-F., która w rozmowie z dyrektorem GOPS potwierdziła fakt zamieszkiwania mamy u niej (notatka służbowa z dnia 29.07.); 3) informacja ze środowiska lokalnego, że pani M.S. po chwilowym zamieszkiwaniu u córki w Rzeszowie obecnie przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w Rzeszowie (do dnia dzisiejszego brak odpowiedzi z DPS "Kombatant" w Rzeszowie na zapytanie z dnia 01.09.2014 r.); 4) pani M.S. nie posiada w Iwoniczu i Gminie Iwonicz - Zdrój gruntów i budynku, właścicielem domu i pola jest córka i wnuk wnioskodawczyni (informacja z dnia 25.08.2014 r.); 5) w miejscu zameldowania pani M.S., tj. Iwonicz ul. F. stan zużycia ścieków za okres od czerwca 2013 r. do lipca 2014 r. wynosi 2 m³, a ostatni kontakt pracownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w Iwoniczu - Zdroju z panią M.S. miał miejsce w kwietniu 2013 r. (informacja z dnia 04.09.2014 r.); 6) od stycznia 2014 r. spod adresu zameldowania pani M.S. nie jest dokonywana opłata za wywóz nieczystości, nie ma również złożonej deklaracji; 7) pani M.S. nie korzysta ze świadczeń lekarza rodzinnego w Przychodni Lekarskiej w Iwoniczu od 15.12.2011 r., co w przypadku osoby wymagającej całodobowej opieki świadczy o przeniesieniu swoich spraw osobistych z Iwonicza do Rzeszowa (informacja z dnia 28.08.2014 r.); 8) pismem z dnia 01.09.2014 r. pani M.S. została poinformowana, iż w dniu 5 września zgłosi się do niej pracownik socjalny w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego - pracownik socjalny nie zastał pani S. w domu, w kłódce przy bramie umocowane było awizo, a wnioskodawczyni do dnia dzisiejszego nie skontaktowała się w żaden sposób z tut. GOPS. Jak wynika z informacji uzyskanej z Urzędu Pocztowego w Iwoniczu - Zdroju przesyłka listowa z GOPS w Iwoniczu - Zdroju adresowana do pani M.S. na adres Iwonicz, ul. F. awizowana była w dniu 03.09, powtórnie w dniu 11.09, natomiast przewidywany termin zwrotu potwierdzenia odbioru do GOPS przypada na dzień 18.09. (po otrzymaniu potwierdzenia odbioru Burmistrz Gminy Iwonicz-Zdrój przekaże go do NSA w Warszawie). Mając na uwadze stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, Burmistrz stwierdził, iż pani M.S. nie przebywa w sensie fizycznym w Iwoniczu, nie koncentruje tutaj swoich czynności życiowych (przekonanie środowiska lokalnego że tutaj nie mieszka i brak kontaktu z nią, przekazanie majątku na rodzinę, brak rachunków mieszkaniowych, pozostawanie poza opieką lekarza pierwszego kontaktu w miejscu swego zamieszkania). Brak wykonywania zwykłych działań, nieodzownych ludzkiemu funkcjonowaniu przez panią M.S. w miejscu zameldowania pozwalają na stwierdzenie, że nie występuje u niej zamiar stałego pobytu na terenie Gminy Iwonicz - Zdrój. Zatem argumenty przedstawiane przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w żaden sposób nie przemawiają za uznaniem, że Iwonicz stanowi miejsce zamieszkania pani M.S. W tym stanie rzeczy organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Pani M.S., będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jest działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Rzeszowa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rzeszowie. W piśmie z dnia 17 października 2014 r. Prezydent Miasta Rzeszowa wskazał, iż wbrew twierdzeniom Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój stan faktyczny sprawy nie jest bezsporny. W szczególności nie są bezsporne okoliczności braku pobytu Pani M.S. w miejscowości, w której zamieszkuje tj. Iwoniczu, okresy jej pobytu poza miejscem zamieszkania, czy też przyczyny nieobecności. W ocenie wnioskodawcy powyższe sporne kwestie nie stoją w sprzeczności z możnością ustalenia miejsca zamieszkania Pani M.S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Spór powstały pomiędzy Prezydentem Miasta Rzeszowa a Burmistrzem Miasta i Gminy Iwonicz Zdrój jest negatywnym sporem o właściwość miejscową, który z organów jest właściwy do wydania decyzji o skierowaniu Pani M.S. do Domu Pomocy Społecznej i ustaleniu odpłatności za pobyt. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania", odwołać się należy do rozumienia tego zwrotu, wynikającego z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie z nim miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Określenie to zawiera zatem dwa nierozerwalnie ze sobą związane elementy: przebywanie osoby w danej miejscowości (czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego przebywania (czynnik wewnętrzny). Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08). Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z materiałów załączonych do wniosku wynika, iż wprawdzie Pani M.S. jest zameldowana w miejscowości Iwonicz, przy ul. F., jednakże od dwóch lat przebywa w domu córki w Rzeszowie, która zapewnia jej pełną opiekę z uwagi na zły stan zdrowia wnioskodawczyni. Również treść wniosku wskazuje, iż dotyczy on skierowania wnioskodawczyni do Domu Opieki Społecznej dla Kombatantów w Rzeszowie. Zatem propozycja Prezydenta Miasta Rzeszowa o ustalenie jako organu właściwego Burmistrza Miasta i Gminy Iwonicz z uwagi na zameldowanie M.S. w miejscowości Iwonicz nie jest trafna. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż sytuacja osobista M.S., cierpiącej na liczne schorzenia i wymagającej specjalistycznej opieki uzasadnia przyjęcie właściwości, określonej w art. 101 ust. 1 u.p.s. Powyższe twierdzenie uzasadnione jest tym, że do wniosku dołączona była karteczka z nazwiskiem i numerem telefonu córki wnioskodawczyni zamieszkałej w Rzeszowie. Ponadto pracownik socjalny GOPS w Iwoniczu - Zdroju w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego udał się pod adres miejsca zameldowania pani M.S., tj. Iwonicz ul. F., lecz nie zastał nikogo w domu - przy furtce wisiała kłódka umieszczona od zewnątrz, co wskazuje na fakt niezamieszkiwania w tym domu przez wnioskodawczynię. Nadto pracownik socjalny w rozmowie z sąsiadem Pani M.S. dowiedział się, że wnioskodawczyni od około 2 lat nie zamieszkuje w Iwoniczu, lecz u córki w Rzeszowie. Powyższe okoliczności znalazły potwierdzenie w rozmowie telefonicznej dyrektor GOPS w Iwoniczu - Zdroju z córką wnioskodawczyni - Panią J.S.- F., która potwierdziła, że jej mama zamieszkuje u niej w Rzeszowie. Również informacje dotyczące odbioru ścieków oraz odpadów potwierdzają, iż wnioskodawczyni nie przebywa pod adresem gdzie jest zameldowana. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy Iwonicz Zdrój, że powyższe okoliczności wskazują na przeniesienie ośrodka osobistych i majątkowych interesów M.S. z miasta Iwonicza do miasta Rzeszowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności świadczą o tym, że na dzień złożenia wniosku przez M.S., jej centrum życiowych interesów koncentrowało się, i jest tak nadal, w Rzeszowie i tam ma zamiar dalej przebywać. Powyższe przesądza o tym, że stosownie do art. 25 Kodeksu cywilnego za miejsce zamieszkania M.S. należy uznać Rzeszów, zatem organem właściwym do rozpoznania jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Rzeszowa. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.