I OW 142/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Poznania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta Poznania a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej zwrotu przez pracodawcę M. R. nienależnie wypłaconego jego pracownicy zasiłku wychowawczego postanawia: stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział I w Poznaniu nie ma podstaw do przekazania Prezydentowi Miasta Poznania dokumentacji sprawy zakończonej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział I w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak [...]. Działając na podstawie art. 22 § 2 oraz art. 19 K.p.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Prezydent Miasta Poznania wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego - Prezydentem Miasta Poznania a organem administracji rządowej - Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o zwrot przez pracodawcę M. R. nienależnie wypłaconego jego pracownicy zasiłku wychowawczego, przekazanej przez ZUS Oddział w Poznaniu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] czerwca 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu Dział Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych dokumentację w sprawie zakończonej decyzją zobowiązującą pracodawcę M. R. do zwrotu nienależnie wypłaconego jego pracownikowi zasiłku wychowawczego z winy tego pracodawcy. Organ wskazał, że z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), na mocy zaś jej przepisu delegacyjnego - art. 55 ust. 4 - Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 89, poz. 854). W myśl § 2 tego rozporządzenia, podmioty realizujące zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze, które przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. wszczęły postępowania lub wydały decyzje w sprawach o nienależnie pobrane zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze wobec osób wymienionych w tym paragrafie, zobowiązane zostały do przekazania dokumentacji dotyczącej tych spraw, odpowiednio wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast. Z przepisu § 2 rozporządzenia wynika, że przekazaniu podlega dokumentacja, jeżeli Zakład wszczął postępowanie lub wydał decyzję wobec osób fizycznych szczegółowo wymienionych w tym przepisie, a nie wobec podmiotów gospodarczych. Wobec powyższego, w ocenie Poznańskiego Centrum Świadczeń (powstałego na mocy uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 13 maja 2008 r., Nr XXXVII/375/V/2008, w miejsce MOPR w Poznaniu, Dział Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych) brak było podstaw prawnych do przekazania przez ZUS dokumentacji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (wydaną przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) nakazującą - na podstawie art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) - zwrot pracodawcy M. R. kwoty w wys. 1930,50 zł z tytułu nienależnie wypłaconego z jego winy zasiłku wychowawczego V. P. Stroną postępowania zakończonego w/w decyzją nie była osoba, która pobrała zasiłek wychowawczy, lecz płatnik składek, a więc sam pracodawca. Nie było zatem podstawy do przekazania przez ZUS Oddział w Poznaniu, z powołaniem się na § 2 w/w rozporządzenia, przedmiotowej dokumentacji Prezydentowi Miasta Poznania. Na tej podstawie prawnej mogłaby zostać przekazana jedynie dokumentacja związana z wydaniem decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego przez V. P. Okoliczności te wskazują, że w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym. Organ administracji rządowej - ZUS Oddział w Poznaniu nie uznał się bowiem za właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją zobowiązującą pracodawcę M. R. do zwrotu nienależnie wypłaconego jego pracownicy zasiłku wychowawczego i w konsekwencji przekazał w/w sprawę na podstawie § 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2004 r. do MOPR w Poznaniu. Wnioskodawca natomiast uważa, że ZUS nie był uprawniony do przekazania przedmiotowej dokumentacji. W odpowiedzi na wniosek Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu wniósł o odrzucenie wniosku, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Poznania jako organu właściwego do prowadzenia postępowania. Podniósł, że zgodnie z art. 22 § 2 K.p.a. oraz art. 4 i 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem administracji rządowej, lecz jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporu między organem jednostki samorządu terytorialnego a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, który nie jest organem administracji rządowej. Wniosek powinien więc zostać odrzucony na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, należy wskazać wnioskodawcę jako organ właściwy do prowadzenia postępowania. Przypomniał, że wnioskodawca powołał się na § 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 89, poz. 854), w myśl którego, przekazaniu podlega dokumentacja, jeżeli ZUS wszczął postępowanie lub wydal decyzję wobec osób fizycznych szczegółowo wymienionych w tym przepisie, a nie wobec podmiotów gospodarczych. Zdaniem organu, takie nieracjonalne rozdzielenie, pomiędzy różne podmioty, spraw dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń byłoby niezgodne z intencją ustawodawcy. Z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie spójnego systemu świadczeń rodzinnych, zarówno co do źródeł prawa, jak i zakresów podmiotowych, podmiotów organizacyjnych, wysokości świadczeń, a w konsekwencji zwiększenie efektywności tych świadczeń. Jednym z założeń ustawy o świadczeniach rodzinnych była likwidacja rozproszenia podmiotów realizujących świadczenia. Sprzeczne z powyższymi założeniami byłoby przyjęcie, że istnieje podział kompetencji między tymi podmiotami, w zależności od tego, kto jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Także ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje takiego dualizmu postępowania. Art. 55 ust. 4 tej ustawy udzielił ministrowi do spraw zabezpieczenia społecznego delegacji do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu przekazywania przez Zakład dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych, bez zastrzeżenia, że regulacja ta ma dotyczyć wyłącznie przekazania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych świadczeń, które mają zostać zwrócone przez świadczeniobiorcę. Dotyczy to więc wszystkich tego typu spraw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie ma podstaw do odrzucenia wniosku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest w niniejszej sprawie organem administracji publicznej w rozumieniu funkcjonalnym. Jak wynika z art. 1 pkt 2 K.p.a., organ taki jest powołany z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 K.p.a., mimo że nie jest organem administracji publicznej w sensie ustrojowym (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 8). W takiej roli działał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Poznaniu wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r. zobowiązującą pracodawcę M. R. do zwrotu nienależnie pobranego przez Pracownice V. P. zasiłku wychowawczego. Można zauważyć, odnotowując przepisy art. 115 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), że analizowana procedura nie jest jedyną sytuacją, w której jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych występują jako organy wydające decyzje administracyjne. Wbrew zarzutowi podniesionemu w odpowiedzi na wniosek, w rozpoznanej sprawie doszło zatem do powstania negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania (organem samorządowym) i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział I w Poznaniu oraz Zakładek Ubezpieczeń Społecznych Oddział I w Poznaniu (organ administracji rządowej), gdyż żaden z nich nie uznał swojej właściwości w ramach zadań zleconych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do dnia przekazania organowi właściwemu zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, kontrola prawidłowości przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych należy do organu uprawnionego do wydania decyzji. Na podstawie art. 55 ust. 4, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2004 r. tryb przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych, wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych. Z § 2 rozporządzenia wynika, że jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wszczął postępowanie lub wydał decyzję w sprawach o nienależnie pobrane zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze, wobec osób pobierających przed dniem wejścia w życie ustawy zasiłek wychowawczy (pkt 3), to ma przekazać dokumentację dotyczącą tych spraw wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby, do dnia [...] czerwca 2004 r. Rozpatrywany spór dotyczy obowiązku przekazania dokumentacji sprawy zakończonej ostateczną decyzją, wydaną przez ZUS Oddział I w Poznaniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nakazującą zwrot pracodawcy M. R. nienależnie wypłaconego z jego winy zasiłku wychowawczego. Stroną tego postępowania nie była osoba, która pobrała zasiłek V. P., lecz płatnik składek, a więc sam pracodawca. Nie było zatem podstawy do przekazania Prezydentowi Miasta Poznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział I w Poznaniu przedmiotowej dokumentacji, z powołaniem się na § 2 rozporządzenia. Na tej podstawie prawnej mogłaby zostać przekazana jedynie dokumentacja związana z wszczęciem postępowania lub wydaniem decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wychowawczego przez V. P. Dodatkowo należy wskazać, że pozostałe przepisy powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2004 r. również dotyczą przekazywania dokumentacji spraw nienależnie pobranych świadczeń przez osoby, które te świadczenia pobrały, a nie przez płatników składek. Z powyższego wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych uprawniony był do przekazania wyłącznie dokumentacji dotyczącej podmiotów określonych w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 20 kwietnia 2004 r. Zarówno ustawa o świadczeniach rodzinnych jak i wskazane rozporządzenie wykonawcze nie zawiera podstawy uprawniającej ZUS do przekazania organowi właściwemu dokumentacji spraw zakończonych decyzjami orzekającymi o obowiązku zwrotu zasiłków wychowawczych wydanych wobec płatników składek, a więc wobec pracodawców (por. postanowienia NSA: z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I OW 52/06, z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OW 53/10, z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt 48/11, z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 64/11, niepublikowane, treść [w} CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.