I OW 145/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Wójtem Gminy J. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 16 września 2021 r. Dyrektor Centrum Usług Społecznych w S. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Wójtem Gminy J. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Z.W. przebywa w S. od stycznia 2020 r. Mieszka w wynajętym przez córkę i zięcia mieszkaniu (została tam umieszczona bez jej zgody). Przed przyjazdem do S. zainteresowana zamieszkiwała w [...] Domu Opieki w W., gdzie również została umieszczona przez córkę i zięcia bez jej zgody. Wówczas zainteresowana była po długotrwałym leczeniu szpitalnym z powodu złamania przekrętarzowego kości udowej lewej. Córka i zięć podpisali wówczas umowę o sprawowanie opieki i ponosili koszty dopłaty do jej pobytu w ośrodku. Zainteresowana poinformowała także, iż została przywieziona do S. po to, aby synowie zajęli się opieką nad nią, ponieważ nie dopłacali do jej pobytu, a sprawa o alimenty została umorzona. Z.W. około 15 lat temu sprzedała mieszkanie w S. i przekazała środki córce i zięciu, w zamian otrzymała od nich opiekę. Jak poinformowała w domu w R. ma swój pokój, gdzie zostawiła meble i rzeczy osobiste. Bardzo za tym tęskni i chętnie by wróciła ale boi się, gdyż jest zastraszana przez córkę. W związku z powyższym wnioskodawca uznał, że miejscem zamieszkania zainteresowanej jest nadal R. (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2020 r. poz. 1876), w którym przez kilkanaście lat koncentrowała wszelkie swoje czynności życiowe, a jej obecny pobyt w S. jest niejako wymuszony sytuacją zdrowotną i rodzinną. Z miejscowością R. jest emocjonalnie związana, a swojej przyszłości nie wiąże ze S. W odpowiedzi na wniosek Kierownik GOPS w J. działający z upoważnienia Wójta Gminy J. wniósł o uznanie Prezydenta Miasta S. za organ właściwy do rozpoznania wniosku Z.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazał, że zainteresowana od stycznia 2020 r. mieszka w S. i tam koncentruje aktualnie swoje czynności życiowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku zainteresowanej reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2. 2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09). Z.W. (lat 92) zamieszkiwała w R. Z miejscowości tej wymieniona wyprowadziła się jednak i od stycznia 2020 r. stale zamieszkuje w S. Zainteresowana z uwagi na wiek oraz liczne choroby nie jest w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego. Jak podała - z dziećmi nie utrzymuje kontaktów. Rodzina nie jest w stanie zapewnić zainteresowanej całodobowej opieki. Obecnie pomaga jej sąsiadka. W tej zatem konkretnej sytuacji aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanej są S. W tej miejscowości, a dokładnie w wynajętym mieszkaniu, zainteresowana fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe. Z uwagi chociażby na stan zdrowia nie ma możliwości powrotu do poprzedniego miejsca zamieszkania w R. Również emocjonalna więź z tą miejscowością nie może stanowić podstawy do ustalenia tam miejsca aktualnego zamieszkania zainteresowanej. W sprawie nie miała też żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanej. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Dodatkowo też podnieść należy, iż miejsce zamieszkania nie zawsze tożsame jest z adresem zameldowania. Samo zameldowanie konkretnej osoby na pobyt stały w danym lokalu nie jest jednoznaczne z jej faktycznym zamieszkiwaniem w określonym czasie w miejscu takiego zameldowania. Zauważenia wymaga przy tym, iż zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym; jest instytucją służącą wyłącznie celom ewidencyjnym. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.