I OW 157/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz /spr./ Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [..] lipca 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Gdańsk a Powiatem Kamienna Góra w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej L. W. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto Gdańsk jako powiat właściwy w sprawie. Pismem z dnia [..] lipca 2016 r. Prezydent Miasta Gdańska złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Gdańska a Prezydentem Miasta Kamienna Góra (miasto na prawach powiatu) i wskazanie powiatu właściwego do ponoszenia miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej L.W. w pieczy zastępczej. Uzasadniając wniosek Prezydent Miasta Gdańska wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 575) powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo placówce opiekuńczo-wychowawczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Według Prezydenta Miasta Gdańska pobytu w G. małoletniej L.W. wraz z matką nie można uznać za zamieszkiwanie, skoro matka małoletniej przebywała w G. niecały miesiąc, zmieniając często miejsce pobytu. Ponadto matka małoletniej pobierała z MOPS w Kamiennej Górze zasiłki oraz rentę socjalną dla starszej córki, co wskazuje, że wiązała swoje interesy majątkowe z Kamienną Górą; tam też zarówno matka, jak i małoletnia, były zameldowane na pobyt stały. Sąd Rejonowy w Kamiennej Górze, który w dniu [..] listopada 2012 r. wydał postanowienie o pozbawieniu E.W. władzy rodzicielskiej nad małoletnią L.W. rozpoznając sprawę przekazaną przez Sąd Rejonowy w Gdańsku, zgodnie z dyspozycją art. 569 §1 kpc, potwierdził, że jej miejscem zamieszkania jest Kamienna Góra. W odpowiedzi na wniosek Powiat Kamiennogórski podniósł, iż wiadomym jest, że ostatnim miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej jest G., zatem brak jest podstaw do ustalania powiatu właściwego ze względu na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Bez znaczenia jest fakt, iż o umieszczeniu w pieczy zastępczej orzekał Sąd Rejonowy w Kamiennej Górze, skoro sprawa została mu przekazana wg właściwości (miejsce zamieszkania ojca), z uwagi na śmierć matki małoletniej, a nie wg właściwości miejscowej miejsca zamieszkania małoletniej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w sprawach należących do sądów administracyjnych objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 575), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższa regulacja zawiera podstawę prawną do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego według reguł dotyczących rozstrzygania sporów pomiędzy organami tych jednostek. Z tego też względu rozpatrując wniosek o ponoszenie wydatków, o których mowa w ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Sąd wskazuje jako właściwy podmiot jednostkę samorządu terytorialnego, a nie jej organ. Z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że spory o właściwość rozstrzyga między organami jednostek samorządu terytorialnego wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Podmioty będące w sporze w rozpoznawanej sprawie nie mają wspólnego dla ich organów organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Miastem Gdańsk a Powiatem Kamiennogórskim, dotyczący ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej L.W. w pieczy zastępczej. Dla rozpatrzenia sporu kluczowy jest art. 191 z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wyznaczający właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W związku z powyższym przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 126/13). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Przepis art. 26 § 2 k.c. wskazuje, że jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W myśl art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamiar zamieszkiwania w danym miejscu musi wynikać nie tylko z twierdzeń osoby zainteresowanej, każdy ma bowiem prawo do swobodnego przemieszczania się poza swoje stałe miejsce zamieszkania nawet na dłuższe okresy czasu. Oceniając zatem zamiar stałego pobytu osoby w danym miejscu należy mieć na względzie całokształt okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych. Ma tutaj znaczenie zarówno koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, ale i obiektywnie oceniana możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu. Z akt sprawy wynika, że małoletnia L.W. przebywała od dłuższego czasu wyłącznie z matką D.B., która na skutek okoliczności życiowych (znęcanie się psychiczne E.W. nad rodziną oraz molestowanie seksualne dzieci) opuściła swoje wcześniejsze miejsce zamieszkania, gdzie była zameldowana na pobyt stały i przeniosła się z Kamiennej Góry, początkowo do siostry do G., a następnie do G. Nie można zatem traktować jej miejsca zameldowania, z którego ewidentnie wyprowadziła się z zamiarem stałym, jako miejsca koncentracji spraw życiowych, tylko dlatego, że nie dopełniła obowiązku wymeldowania z miejsca dotychczasowego pobytu, czy wcześniej zostały przyznane jej zasiłki w miejscu ówczesnego zamieszkania, które opuściła w trosce o swoją rodzinę. Pod tym adresem, co należy podkreślić jako istotne w tej sprawie, przebywał E.W. Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że D.B. zmieniła swoje miejsce zamieszkania z zamiarem stałego pobytu. Z akt sprawy wynika, że już latem 2011 r. D.B. przebywała w G. (u siostry oraz w ośrodku dla osób dotkniętych przemocą domową), skąd następnie przeprowadziła się bezpośrednio do G. D.B. była objęta opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G., który w dniu [..] lipca 2012 r. otrzymał informację o jej wyjątkowo trudnej sytuacji. Zamieszkiwała wówczas w G. przy ul. [..]. Mieszkanie to, jak wynika z akt sprawy wynajmowała (miała się z niego wyprowadzić do dnia [..] lipca 2012 r. - z powodu uciążliwości związanych ze swoją chorobą umowa została jej wypowiedziana) i z tego mieszkania została w dniu [..] lipca 2012 r. przewieziona do Hospicjum Św. Wawrzyńca, gdzie zmarła [..] lipca 2012 r. W wyniku interwencji MOPR w G. postanowieniem Sądu Rejonowego Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich z dnia [..] lipca 2012 r., sygn. akt: [..] małoletnia L.W. została umieszczona w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w oparciu o art. 109 k.r.o. na czas trwania postępowania w przedmiocie wydania zarządzeń. Wydane następnie w dniu [..] listopada 2012 r. postanowienie Sądu Rejonowego w Kamiennej Górze (sygn. akt: [..]) o wydaniu zarządzeń opiekuńczych (pozbawieniu władzy rodzicielskiej E.W. i umieszczeniu małoletniej L.W. w rodzinie zastępczej) nie przesądza zatem o właściwości podmiotu właściwego w sprawie, w oparciu przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy następuje w oparciu o przepis art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez wskazanie powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Miejsce pobytu dziecka było bowiem bezsprzecznie znane i nie było tożsame z miejscem zameldowania małoletniej, do którego matka dziecka nie zamierzała powrócić. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 191 pkt 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podmiotem właściwym w sprawie jest Miasto Gdańsk. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.