I OW 213/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem G. a Miastem B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka J.P. w rodzinie zastępczej postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Miasto G. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Miastem B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniego J.P. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], małoletni J.P. został umieszczony rodzinie zastępczej w osobie G.W. i Z.W. zamieszkałych na terenie G. Powołując się na art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 998 ze zm.), dalej jako "u.w.r." oraz art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2018 poz.1025 ze zm.), dalej jako "k.c.", Miasto G. wskazało, że matka małoletniego – A.W. przed umieszczeniem jej syna w rodzinie zastępczej została pozbawiona władzy rodzicielskiej. Władza rodzicielska nad małoletnim przysługiwała wówczas jedynie jego ojcu – T.P. W związku z powyższym, miejsce zamieszkania J.P. należy ustalać na podstawie miejsca zamieszkania ojca małoletniego – T.P., który przed umieszczeniem syna w rodzinie zastępczej był mieszkańcem B., mimo okresowego przebywania na terenie H. celach zarobkowych. W związku z powyższym, miejscem zamieszkania małoletniego w okresie poprzedzającym jego umieszczenie w rodzinie zastępczej również był B. Wskazano przy tym, "z ostrożności procesowej", iż nawet jeżeli T.P. utracił miejsce zamieszkania na terenie B. i zamieszkiwał na terenie H., G. nie jest miastem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego w pieczy zastępczej. Powołując się na z art. 191 ust. 2 w.r.s.p.z., Miasto wskazało, iż miejscem zameldowania na pobyt stały małoletniego przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej było Miasto G2. W odpowiedzi na powyższy wniosek Miasto B. podniosło, iż w jego opinii właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. gm. G.2, woj. [...]. Zaznaczyło przy tym, iż Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt [...] pozbawił władzy rodzicielskiej matkę, a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim powierzył ojcu biologicznemu – T.P. Następnie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2018 r., małoletni został umieszczony w rodzinie zastępczej u Państwa G. i Z.W. zamieszkałych w G. Miasto B. wskazało na treść art. 191 ust. 1 pkt 1 u.w.r. oraz art. 26 § 1 k.c. po czym zaznaczyło, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami małoletni przebywał pod bezpośrednią opieką ojca do dnia [...] września 2017 r., który w tym dniu opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zamieszkał w H. Na podstawie przesłanej, przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G., dokumentacji, m.in. pisma Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2018 r. ustalono, że T.P. z dniem [...] grudnia 2017 r. został z urzędu wymeldowany z adresu ostatniego miejsca zamieszkania, tj. ul. [...] w B. Jednocześnie ostatni adres zameldowania na pobyt stały T.P. znajdował się w G2, ul. [...]. W związku z powyższym, Miasto B. uznało, iż T.P. nie mieszka w B. oraz nie ma woli przebywania w tym mieście, wobec czego nie ma tu zastosowania art. 25 i 26 k.c. Przy czym już w dacie wydania postanowienia przez Sąd Rejonowy w G. z dnia [...] lutego 2018 r., bowiem od października 2017 r., ojciec biologiczny małoletniego nie zamieszkiwał na terenie miasta B. Ponadto małoletni J.P. od dnia [...] marca 2016 r., jest zameldowany na pobyt stały w G2, przy ul. [...]., przy czym nie odnotowano, daty wymeldowania ww. małoletniego z adresu stałego zameldowania. Zaakcentowano także, iż w sprawach dotyczących małoletniego Sąd Rejonowy w G. uznał się za właściwy miejscowo do rozstrzygania przedmiotowych spraw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem G. a Miastem B. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia kosztów pobytu małoletniego J.P. w rodzinie zastępczej, albowiem organy tych jednostek uznają się w sprawie za niewłaściwe miejscowo. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Ponadto podkreślić także należy, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że trzeba je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z art. 25 k.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08; z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09). Zamiar ten musi być połączony z faktem przebywania, który polega na rzeczywistym skoncentrowaniu w danym miejscu swoich osobistych i życiowych interesów. W nawiązaniu do wyżej przytoczonych podstaw prawnych należy więc zauważyć, że przedmiotowej sprawie koniecznym było w pierwszej kolejności dokładne wyjaśnienie miejsca zamieszkania ojca dziecka przed umieszczeniem małoletniego po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Z uwagi na niemożność ustalenia powiatu na obszarze którego znajdowało się powyższe miejsce, należało uznać za uzasadnione przejście do regulacji zawartej w art. 191 ust. 2 u.w.r. pozwalającej ustalić powiat właściwy do ponoszenia wydatków, z uwagi na miejsce ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma bowiem fakt, iż Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt [...] pozbawił władzy rodzicielskiej matkę, a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim powierzył ojcu biologicznemu – T.P. Stąd jego miejsce zamieszkania było miejscem zamieszkania małoletniego. Jak wynika natomiast z poczynionych w sprawie ustaleń, biorąc pod uwagę niemożność ustalenia miejsca zamieszkania ojca małoletniego, wskazać należy, iż ostatni adres zameldowania na pobyt stały T.P. znajdował się w G2, ul. [...]. Również małoletni J.P. od dnia [...] marca 2016 r., był ostatnio zameldowany pod ww. adresem, przy czym nie odnotowano, daty wymeldowania ww. małoletniego z adresu stałego zameldowania. W tej sytuacji, jak wskazano powyżej, do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 2 u.w.r. Jednostką tą będzie zatem Miasto G2, gdyż jest on miejscem ostatniego zameldowania małoletniego na pobyt stały, przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Skoro zaś w niniejszym sporze uczestniczą powiaty, z których żaden nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego, umieszczonego w rodzinie zastępczej, to wniosek o rozstrzygnięcie sporu podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 i 64 § 3 p.p.s.a.