I OW 213/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Marian Wolanin NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Sandomierza o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Sandomierza a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania podania I.K. o przyznanie pomocy finansowej postanawia wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy w sprawie. PISMEM Z 20 PAŹDZIERNIKA 2025 R. OŚRODEK POMOCY SPOŁECZNEJ W SANDOMIERZU WYSTĘPUJĄCY W IMIENIU BURMISTRZA SANDOMIERZA (DALEJ: "WNIOSKODAWCA"), ZŁOŻYŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO WNIOSEK O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ Z PREZYDENTEM MIASTA WROCŁAWIA W PRZEDMIOCIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO W SPRAWIE ROZPOZNANIA PODANIA I.K. (DALEJ: ZAINTERESOWANA) O PRZYZNANIE POMOCY FINANSOWEJ. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Wrocławia, gdyż we Wrocławiu I.K. przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jej centrum życiowe od około 5 lat koncentruje się na terenie Wrocławia, gdzie członkowie jej rodziny zapisani są do przychodzi zdrowia oraz placówek oświatowych. Zainteresowana nie wiąże swojej przyszłości z Sandomierzem. W odpowiedzi na wniosek Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej: Ośrodek) występujący w imieniu Prezydenta Miasta Wrocławia wskazał, że z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że zasadne jest uznanie I.K. za osobę bezdomną – nie zamieszkuje ona w lokalu mieszkalnym, przebywa w Specjalistycznym Ośrodku [...], w oświadczeniu z 17 września 2025 r. wskazała, że znajduje się w kryzysie bezdomności – a tym samym należy zastosować przepis art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku wnioskodawcy będącego osobą bezdomną właściwa miejscowo do udzielenia pomocy jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Sprawa w której zaistniał spór o właściwość należy do spraw z zakresu pomocy społecznej, stosownie do art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283, dalej: "u.p.s."). Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami u.p.s. reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ups, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Art. 101 ust. 2a u.p.s. przewiduje natomiast, że w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. W przedmiotowej sprawie należy ustalić, czy I.K. jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Z akt sprawy wynika, że wymieniona wraz z dwójką dzieci obecnie przebywa na terenie miasta Wrocławia w Specjalistycznym Ośrodku [...]. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem m.in. schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny, nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt w tego rodzaju miejscach nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21). Niewątpliwie zatem Specjalistycznego Ośrodka [...] nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu powołanej ustawy, gdyż nie służy on do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nawet jeżeli doraźnie jest wykorzystywany w takim charakterze. Uznać zatem należy, że I.K. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. Z akt sprawy wynika ponadto, że jej adresem zameldowania na pobyt stały jest miejscowość [...], gm. [...] – pod którym to adresem ma możliwość zamieszkania. Wobec niespełnienia ww. przesłanek nie sposób zatem uznać I.K. za osobę bezdomną. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały także przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Zauważyć bowiem należy, że I.K. posiada pewne zasoby finansowe oraz możliwości, a tym samym nie sposób uznać, że jej sprawa należy do kategorii spraw niecierpiących zwłoki. W konsekwencji żaden z przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową gminy do rozpoznania jej wniosku nie znajdzie zastosowania i należy odwołać się do regulacji ogólnych, określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego – do którego odesłanie znajduje się w art. 14 ups. Stosownie zatem do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Przyjmując na podstawie przedstawionych okoliczności, że zainteresowany nie posiada miejsca zamieszkania w kraju, w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2025.1071 t.j.), w następnej kolejności właściwość miejscową należy ustalić w oparciu o miejsce pobytu strony. W przedstawionych okolicznościach sprawy, o ile miejsce zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 25 k.c. nie jest ustalone, o tyle nie budzi wątpliwości, że według stanu wynikającego z akt sprawy fizycznie miejsce jej pobytu znajduje się we Wrocławiu – a zatem stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 14 u.p.s. organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Wrocławia. Wniosek Burmistrza Sandomierza o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Z tych względów na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.