I OW 27/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Krakowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Krakowskiego a Starostą Powiatu Kieleckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich K. R. i K. R. umieszczonych w rodzinie zastępczej A. R. i A. R. postanawia: wskazać Starostę Powiatu Kieleckiego jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z 16 stycznia 2014 r., Starosta Krakowski zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Krakowskim a Powiatem Kieleckim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich dzieci (K. R. i K. R.), umieszczonych w rodzinie zastępczej A. i A. R., zamieszkałych na terenie powiatu krakowskiego. W uzasadnieniu wniosku, Starosta Krakowski wskazał że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie Wydział III Rodzinny i Nieletnich z [...] maja 2014 r., [...] małoletni K. i K. R. zostali umieszczeni w spokrewnionej rodzinie zastępczej A. i A. R. zamieszkałych na terenie powiatu krakowskiego. Aleksandra R. została również ustanowiona opiekunem prawnym dla małoletnich K. i K. R. Małoletni K. i K. R. przebywają od urodzenia w miejscu zamieszkania dziadków A. i A. R., tj. w miejscowości [A], gmina Kocmyrzów Luborzyca, powiat krakowski. Rodzice małoletnich - M. M. i K. R. nie zamieszkują pod wskazanym adresem. Miejsce ich zamieszkania nie jest znane. Nie utrzymują kontaktów ani z dziećmi, ani z ich babcią i dziadkiem. Do czasu umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej obojgu rodzicom przysługiwała władza rodzicielska. Małoletni K. i K. R. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej byli zameldowani pod adresem Chęciny, [...], lok. [...] powiat kielecki - w miejscu zameldowania matki dzieci. Stosownie do art. 191 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 poz. 135), zwanej dalej "ustawą o pieczy zastępczej", wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ustawa nie definiuje miejsca zamieszkania dziecka. W tej sytuacji dla ustalenia miejsca zamieszkania dziecka zdaniem wnioskującego będzie miał zastosowanie przepis art. 26 Kodeksu cywilnego. Stosownie do § 1 tego przepisu, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W przypadku, gdy władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa a jeżeli nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2 cyt. przepisu). Miejsce zamieszkania rodziców określa art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do art. 191 ust. 2 ustawy o pieczy zastępczej, w sytuacji gdy nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie, zdaniem wnioskującego, nie można ustalić miejsca zamieszkania rodziców dziecka, a ponadto dzieci nie przebywają stale u żadnego z rodziców. Sąd ustalił miejsce ich zamieszkania dopiero w postanowieniu z [...] maja 2014 r. Nie można zatem ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. W tej sytuacji będzie miała zastosowanie reguła określona w art. 191 ust. 2 cyt. ustawy, tj. właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej będzie powiat miejsca ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały tj. Powiat Kielecki. Pismem z 2 października 2014 r. Powiat Krakowski wystąpił do Powiatu Kieleckiego z wnioskiem o zawarcie porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków. Powiat Kielecki odmówił zawarcia porozumienia i pismem z 10 października 2014 r. odesłał dokumenty Powiatowi Krakowskiemu i uznał się za niewłaściwy. W tej sytuacji, skoro obydwa powiaty uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej, w oparciu o art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 191 ust. 16 ustawy o pieczy zastępczej niezbędne jest rozstrzygnięcie powstałego sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. W odpowiedzi, Starosta Kielecki wyjaśnił, że 6 października 2014 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kielcach wpłynęło pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Krakowie (zwanego dalej Dyrektorem PCPR), w którym wystąpił o zawarcie porozumienia pomiędzy Powiatem Kieleckim, a Powiatem Krakowskim w przedmiocie pokrywania wydatków na utrzymanie dzieci (K. R. i K. R.) umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej A. i A. R. W uzasadnieniu wskazano, że miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej był teren Powiatu Kieleckiego, co zdaniem Dyrektora PCPR w Krakowie wynika z faktu, iż K. R. i K. R. przed wydaniem orzeczenia o umieszczeniu w rodzinie zastępczej zameldowani byli na pobyt stały w Chęcinach, ul. [...] (powiat kielecki). Powiat Kielecki stoi na stanowisku, że powołanie art. 191 ust. 2 ustawy o pieczy zastępczej następuje dopiero w sytuacji niemożliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka. Na podstawie przedstawionej przez Dyrektora PCPR w Krakowie dokumentacji należy stwierdzić, że miejscem zamieszkania małoletnich K. i K. R. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej był powiat krakowski. Przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletni K. i K. R. mieszkali w miejscowości Wiktorowice, gm. Kocmyrzów-Luborzyca, powiat krakowski, przebywając pod faktyczną opieką dziadków – A. i A. R. Rodzice dzieci nie zamieszkiwali wspólnie, posiadali miejsce zameldowania w różnych miejscowościach. Z dokumentacji wynika, że matka dziecka pomimo zameldowania na terenie powiatu kieleckiego nie przebywała w miejscowości Chęciny, natomiast ojciec dziecka jest zameldowany i przebywał w miejscowości Wiktorowice, gdzie również zamieszkują małoletni K. i K. R. Przepis art. 26 § 2 k.c. reguluje sytuację, gdy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom, którzy mają osobne miejsca zamieszkania w innych miejscowościach. W tym przypadku dziecko ma miejsce zamieszkania u tego z rodziców, u którego na stałe przebywa. Jednocześnie na mocy decyzji rodziców dziecko może faktycznie mieć miejsce pobytu w innym miejscu, np. u swoich dziadków (wyr. NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 7 stycznia 1998 r., I SA/Kr 420/97). Z dokumentacji wynika, że rodzice zdecydowali o miejscu pobytu dzieci, powierzając je pod opiekę dziadków zamieszkałych na terenie powiatu krakowskiego. W tym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia, że w rozumieniu art. 26 k.c. miejscem zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej był Powiat Kielecki. Wskazać należy, że posiadanie przez matkę dzieci stałego meldunku na terenie gminy Chęciny nie pokrywa się z jej miejscem zamieszkania i faktycznego pobytu, a jedynie związane było z faktem dokonania meldunku. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dzieci pozostawały również pod władzą rodzicielską ojca, K. R., zameldowanego i przebywającego w miejscowości Wiktorowice, powiat krakowski, a tym samym nie można stwierdzić, że miejscem zamieszkania dzieci była miejscowość zameldowania małoletnich oraz matki. Zgromadzona w sprawie dokumentacja jednoznacznie wskazuje, że miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej był powiat krakowski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie K. i K. R. zostali umieszczeni w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie z [...] maja 2014 r., [...], a więc po wejściu w życie ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy o pieczy zastępczej, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 (m.in. wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 191 ust. 16 został dodany przez art. 1 pkt 82 lit. d ustawy z 25 lipca 2014 r. (Dz. U. poz. 1188) zmieniającej ustawę o pieczy zastępczej z dniem 19 września 2014 r. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów (por. postanowienie NSA z 3 marca 2015 r., I OW 207/14). Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. czyni to w przypadku, gdy brak wspólnego dla tych jednostek organu wyższego stopnia. Wbrew konstrukcji wniosku i odpowiedzi na wniosek, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami postępowania są Starosta Krakowski oraz Starosta Kielecki. Z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a nie między jednostkami samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie Starosta Krakowski i Starosta Kielecki nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do rozstrzygnięcia przedstawionego sporu o właściwość. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z oświadczenia A. R., które nie jest kwestionowane przez organy pozostające w sporze wynika, że rodzice dzieci byli zameldowani na terenie rożnych powiatów (matka – kieleckiego, a ojciec – krakowskiego). Przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletnie dzieci nie przebywały stale u żadnego z rodziców, ale u dziadków. Z kolei, sąd opiekuńczy miejsce zamieszkania dzieci wskazał dopiero po umieszczeniu ich w pieczy zastępczej. Powyższe oznacza, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dzieci w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy o pieczy zastępczej, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3 cyt. przepisu). W niniejszej sprawie możliwe jest wskazanie powiatu miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Możliwość zastosowania reguły określonej w art. 191 ust. 2 wyłącza więc możliwość skorzystania z art. 191 ust. 3 ustawy o pieczy zastępczej. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się potwierdzenie zameldowania K. i K. R. na pobyt stały w Chęcinach, powiat kielecki do 1 sierpnia 2014 r. W gminie Kocmyrzów-Luborzyca, powiat krakowski zostali oni zameldowani od 1 sierpnia 2014 r. O umieszczeniu w pieczy zastępczej orzekł Sąd postanowieniem z [...] maja 2014 r. W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej był powiat kielecki. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o pieczy zastępczej, organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K. i K. R. jest Starosta Kielecki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.