I OW 40/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Lublina o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Lublina a Wójtem Gminy Biała Podlaska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o umieszczenie K. H. i B. H. w Domu Pomocy Społecznej w Z. postanawia: oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Lublin na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, co do właściwości organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w Zamościu K. H i B. H. , zameldowanych na pobyt stały w miejscowości S. gm. Biała Podlaska, przebywających obecnie w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Lublinie i orzeczenie, który organ jest właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, a mianowicie: czy Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lublinie, Filia Nr 1, będący instytucją, która swoją działalnością obejmuje teren, na którym znajduje się Specjalny Ośrodek Wychowawczy, w którym w okresie nauki przebywają K. i B. H. , czy Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Białej Podlaskiej, który swoją działalnością obejmuje teren, na którym zamieszkują K. i B. H. w okresie wolnym od zajęć szkolnych tj. Biała Podlaska, ul[...] oraz teren na, którym są zameldowane na pobyt stały (miejscowość S. , gm. Biała Podlaska). W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że dnia 21 lutego 2011 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Nr 1 w Lublinie wpłynęło postanowienie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Białej Podlaskiej, z treści, którego wynika, że GOPS w Białej Podlaskiej uznał, iż jest organem niewłaściwym w sprawie i przekazał wniosek o umieszczenie K. i B. H. w Domu Pomocy Społecznej w Zamościu - do MOPR w Lublinie w celu rozpatrzenia wg właściwości. GOPS w Białej Podlaskiej w uzasadnieniu postanowienia wskazał na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z zainteresowanymi z uwagi na to, że przebywają one w Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w Lublinie, a pod adresem wskazanym na podaniu tj. Biała Podlaska, ul. [...] przebywają tylko w dniach wolnych od zajęć szkolnych. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcia będzie zawsze gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy). W Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym Z. w Lublinie, w którym zainteresowane obecnie przebywają, wychowankowie mogą przebywać i kształcić się (specjalne kształcenie uwzględniające stopień upośledzenia umysłowego) do 24 roku życia. Zdaniem MOPR w Lublinie nie można uznać, że Lublin, w rozumieniu art. 25 k.c. spełnia przesłanki miejsca zamieszkania sióstr – K. i B. H. W ocenie MOPR w Lublinie gminą właściwą do rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest gmina Biała Podlaska, bowiem K. i B. H. w swoim podaniu o umieszczenie w domu pomocy społecznej podają adres zamieszkania - Biała Podlaska, ul. [...], adres, pod którym zamieszkują w dni wolne od zajęć szkolnych, a ponadto, siostry są współwłaścicielkami domu po rodzicach w miejscowości S. która znajduje się na terenie działania GOPS w Białej Podlaskiej. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy Biała Podlaska wskazał, że w jego ocenie organem właściwym do rozpoznania wniosku K. H. i B. H. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Zamościu jest Prezydent Miasta Biała Podlaska. W związku z powyższym Wójt Gminy Biała Podlaska wniósł o wskazanie tego organu jako właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca błędnie określi charakter tego sporu. Jego wniosek dotyczy w istocie nie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a., lecz sporu o właściwość, o jakim mowa w art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy ustalaniu organu właściwego w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. nr 115, poz. 728). Z treści art. 59 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że decyzję o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkani osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i z tego powodu, mając na uwadze zasadę jednolitości system prawa, należy posiłkować się regulacjami kodeksu cywilnego. K. H. i B. H. przebywają w Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w Lublinie, natomiast w okresie wolnym od zajęć szkolnych zamieszkują w Białej Podlaskiej przy ul. [...]. Zameldowane zaś są na pobyt stały w miejscowości S. gm. Biała Podlaska, przy czym dom ten stanowiący ich własność, nie nadaje się do zamieszkania, m. in. z uwagi na brak bieżącej wody oraz ogrzewania. Miejscem zamieszkania K. H. i B. H. jest miasto Biała Podlaska (ul. [...]). We wnioskach o przyjęcie do domu pomocy społecznej jako swój adres zamieszkania wskazują ul. [...] w Białej Podlaskiej. Adres ten wskazany jest również w decyzjach w sprawie ustalenia prawa |do zasiłku pielęgnacyjnego. Świadczy to jednoznacznie o ich zamiarze stałego pobytu w Białej Podlaskiej pod tym właśnie adresem. Z powyższych rozważań wynika zatem, że organem właściwym do rozpoznania niniejszego wniosku jest Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Białej Podlaskiej działający upoważnienia Prezydenta Miasta Biała Podlaska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór o to, który organ jest właściwy do rozpatrzenia w drodze decyzji sprawy administracyjnej toczący się pomiędzy dwoma organami jednostek samorządu terytorialnego, a który winien być rozpoznany na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. jest sporem o właściwość, a nie sporem kompetencyjnym jak to wskazano we wniosku. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) stanowi, iż decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takim domu wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl zaś art. 101 ust. 1 tej samej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) decyduje miejsce zamieszkania strony, określone w art. 25 k.c. Jedynie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zamieszkania. O właściwości organu gminy we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a ustawy, rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009 s. 396; W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010 s. 402). Stosownie do art. 6 pkt 8 u.p.s., za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w tym lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że mimo, iż K. i B. H. nie zamieszkują w miejscowości S., gmina Biała Podlaska, w domu, którego są współwłaścicielkami i w którym są zameldowane na pobyt stały nie są osobami bezdomnymi, w rozumieniu powołanych przepisów. Dom ten nie nadaje się do zamieszkania ze względu na brak wody i ogrzewania, jak wynika z pisma Wójta Gminy Biała Podlaska stanowiącego odpowiedź na wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjnego, będącego w istocie sporem o właściwość. Zarówno z tego wniosku, jak i ze składanych przez K. i B. H. wniosków o przyjęcie ich do domu pomocy społecznej, w których wskazują one jako miejsce swego zamieszkiwania miasto Biała Podlaska ul. [...] wynika, iż pod tym adresem przebywają też w czasie wolnym od zajęć w Specjalnym Ośrodku Wychowawczym w Lublinie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy wynika zresztą, iż pod tym adresem zamieszkuje ich matka. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art.101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach k.c., który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru winno być oparte o kryteria zobiektywizowane (postanowienie NSA z 14 maja 2009 r., I OW 23/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swej aktywności życiowej w określonej miejscowości (postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r., I OW 164/08). Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu (S. Nitecki: Pomoc społeczna procedury i tryb przyznawania świadczeń, wyd. 2, Wrocław 2010 s. 54). W niniejszej sprawie przyjąć trzeba, że K. i B. H. zamieszkują w Białej Podlaskiej ul. [...]. Właśnie miasto Biała Podlaska musi być uznane za ich miejsce zamieszkiwania w rozumieniu art. 101 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ze względu na to, że żaden z organów pozostających w sporze, ani Prezydent Miasta Lublina ani Wójt Gminy Biała Podlaska nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy objętej tym sporem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 e. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zam. – dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Wobec tego, że postępowanie dotyczy sporu, który nie ma usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i 64 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu.