I OW 42/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego obejmującego należności z tytułu niewniesienia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z dnia 19 lutego 2014 r. Prezydent Miasta P. wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w D. w sprawie w wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta P., obejmującego należność z tytułu niewniesienia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania. W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazywał, że w dniu [...] listopada 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy o numerze [...] wobec zobowiązanego Z. S. zamieszkałego w B. Powyższy tytuł skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego w D., jako organu właściwego do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania dochodzonej należności pieniężnej. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. zwrócił ww. tytuł wykonawczy Prezydentowi Miasta P., wskazując, że nie jest w tym przypadku organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na ich podstawie. Naczelnik odniósł się bowiem do art. 19 i 20 k.p.a., stanowiących o tym, że właściwość rzeczowa organów administracji publicznej ustala się wg przepisów o zakresie ich działania. Właściwość organów administracji publicznej została zaś zdefiniowana w ten sposób, że do zadań o kompetencji miast należy realizacja zadań egzekucji administracyjnej w zakresie opłat, dla których miasta te są właściwe co do ich ustalania/określania i pobierania. Prezydent Miasta P. nie podzielając powyższego poglądu Naczelnika Urzędu Skarbowego w D., wskazał, że - w świetle art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z zm.) dalej "u.p.e.a." - właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym jedynie w przypadku, gdy jednocześnie jest właściwy rzeczowo i miejscowo do przeprowadzenia egzekucji. Taka sytuacja jednak w niniejszym przypadku nie zachodziła. Prezydent Miasta P. nie był bowiem w zaistniałym stanie faktycznym właściwy miejscowo do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Podkreślono w tym miejscu, że na terenie działania organu wnioskującego wskazany w tytule wykonawczym dłużnik nie zamieszkiwał. W odpowiedzi na wniosek, Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. wnosił o wskazanie Prezydenta Miasta P., jako organu właściwego w sprawie prowadzenia ww. egzekucji. Zdaniem Naczelnika, w niniejszym przypadku dla ustalenia organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie miały przepisy regulujące właściwość rzeczową. Ustalenie właściwości miejscowej należało zaś traktować jako dalszą czynność, dokonywaną zawsze z uwzględnieniem kryteriów wynikających z art. 21 k.p.a. lub przepisów innych ustaw. Organ podkreślił, że przepis art. 19 § 1 u.p.e.a. ustanawia ogólną zasadę, że organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędy skarbowego. Ustawodawca w powołanym artykule ustanowił jednak od niej wyjątki, wskazując m. in. w § 2, że właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Co do zasady zatem, uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba, że takie kompetencje przysługują organowi gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski. Powołane uprawnienie dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Jeżeli więc, organem uprawnionym do określenia i pobierania należności pieniężnych z tytułu niewniesienia opłat za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania jest Prezydent Miasta P., organ ten jest również rzeczowo właściwy w zakresie egzekucji przedmiotowej należności pieniężnej. Właściwości tej – zdaniem Naczelnika - nie mogły przy tym wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, tj. art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. przede wszystkim dlatego, że ustalenie właściwego miejscowo organu następuje spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Naczelnik podkreślił również, że z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz. U Nr 141, poz. 692 ze zm.) wynika, iż egzekucja administracyjna w zakresie podatków i opłat, dla których ustalania i pobierania są właściwe miasta, należy do ich zadań i kompetencji, dlatego też na podstawie art. 20 k.p.a. właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji ww. należności jest Prezydent Miasta P. Dochodzenie tej należności nie leży zatem w granicach zakresu działania naczelnika urzędu skarbowego i w konsekwencji, nie mieści się w zakresie jego właściwości rzeczowej. Przejęcie egzekucji administracyjnych od organu gminy o statusie miasta może nastąpić natomiast wyłącznie w sytuacji, gdy egzekucja przez niego prowadzona okazała się w całości bądź w części bezskuteczna - zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Zaznaczono również, że przepis § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia umożliwia wyłącznie zmianę właściwości miejscowej (przy warunku zgodności właściwości rzeczowych organu kierującego tytuł wykonawczy i organu przyjmującego tenże tytuł). Nie wpływa natomiast na właściwość rzeczową wynikającą z art. 19 § 2 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory o właściwość, w tym także między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej, powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa. W niniejszej sprawie dla ustalenia właściwości organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych z tytułu opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową. Właściwość rzeczowa organów uprawnionych do prowadzenia egzekucji została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Art. 19 § 1 tej ustawy stanowi, że "z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych...". Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle tego przepisu organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (vide też art. 1a pkt 7 u.p.e.a.) jest – co do zasady – naczelnik urzędu skarbowego. Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19 ww. ustawy, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Analiza przepisów art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala zatem na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba, że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy. Powyższe nie przesądza jednak o tym, czy organ ten będzie zobligowany prowadzić ww. postępowanie egzekucyjne. W takim bowiem przypadku jego legitymacja w tym zakresie pozostaje również uzależniona od ustalenia, czy jest on właściwy miejscowo do prowadzenia ww. egzekucji –zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. W przypadku bowiem, gdy zobowiązany nie posiada majątku ani miejsca zamieszkania na terenie objętym jego właściwością (a więc organ ten nie jest w świetle ww. przepisu właściwy miejscowo w danej sprawie) w pierwszej kolejności należy zbadać, czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ innej gminy o statusie miasta, o którym mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a., jako właściwy miejscowo organ egzekucyjny uprawniony do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II FSK 151/11 oraz dnia wyrok NSA z 18 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2309/10). Dopiero bowiem w sytuacji, gdy nie ma takiego organu, to organem który powinien prowadzić postępowanie egzekucyjne jest organ egzekucyjny o właściwości ogólnej, czyli właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że Miasto P. jest gminą o statusie miasta i zgodnie z art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 z późn. zm.) Prezydent Miasta P. jest więc organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat lokalnych, uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy ten organ (art. 19 § 2 u.p.e.a.). Zasadniczo zatem to on jest właściwy rzeczowo do prowadzenia egzekucji na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych. Biorąc przy tym pod uwagę, że w aktach sprawy brak jest informacji o tym, czy ustalono, że na obszarze właściwości terytorialnej Prezydenta Miasta P. znajduje się majątek zobowiązanego zamieszkałego w B., należało również uznać, że na obecnym etapie sprawy ten organ jest właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że dłużnik Z. S. nie zamieszkuje obecnie w P. a w B. Powyższe nie przesądza jednak o tym, iż w P. nie posiada majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja. W związku z tym należało w niniejszej sprawie wskazać Prezydenta Miasta P. – jako organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaznaczając, iż jeśliby w toku tego postępowania okazało się, że na obszarze Miasta P. dłużnik takiego majątku nie posiada, to Prezydent tego Miasta będzie uprawniony do rozważenia możliwości przekazania prowadzenia tegoż postępowania egzekucyjnego właściwemu miejscowo organowi innej gminy o statusie miasta, o którym mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. W przypadku zaś niemożności wskazania takiej gminy (tj. gminy o statusie miasta) niniejsze postępowanie winno być przekazane właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego, jako organowi egzekucyjnemu o właściwości ogólnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.