I OW 59/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia NSA Sędzia NSA Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Wiesław Morys Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Przedsiębiorstwa U. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od decyzji odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach jako organ właściwy do rozpoznania odwołania Wnioskiem z dnia 19 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie rozpatrzenia odwołania Przedsiębiorstwa U. sp. z o.o. z siedzibą w C. od decyzji Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. Starosta Tarnogórski decyzją podjętą na podstawie art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; zwanej dalej "ustawą o finansach publicznych") ustalił dla Przedsiębiorstwa U. Spółki z o. o. z siedzibą w C. opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w wysokości 7242,75 zł. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. Spółka, powołując się na art. 145a § 1 kpa, wystąpiła do Starosty Tarnogórskiego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta Tarnogórski postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Starosta Tarnogórski decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., powołując się m.in. na art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji w piśmie z dnia 10 grudnia 2014 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach za pośrednictwem Starosty Tarnogórskiego. Zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał przedmiotowe odwołanie wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Katowicach, na zasadzie art. 65 § 1 kpa. Uzasadniając to przekazanie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł m.in., że wznowione postępowanie dotyczyło ustalenia należności budżetowych na podstawie przepisów zawartych w ustawie o finansach publicznych, które jednoznacznie wskazują samorządowe kolegia odwoławcze jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Zatem sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne na podstawie ww. ustawy nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (por. orzeczenia NSA I OW 7/11, I OW 172/11, I OW 82/14). Z tego też wynika, że do wydania decyzji w wyniku wznowienia tego postępowania uprawniony był starosta jako organ niebędący organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Natomiast właściwość organu odwoławczego w postępowaniu wznowieniowym ustala się według przepisów określających właściwość organu, który wydał decyzję w podlegającym wznowieniu postępowaniu, niezależnie od późniejszych zmian stanu prawnego (wyrok NSA z 9 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1445/98). Wnioskując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w dniu 12 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 897), którą m.in. dokonano zmian zasad ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Wskutek tych zmian w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne dodano art. 40f, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przepis ten wyznacza sposób ustalania opłat w zmienionym stanie prawnym od dnia 12 lipca 2014 r. Jedynym odstępstwem od tego jest uregulowanie art. 12 ustawy zmieniającej, który stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Zatem jedynie w sprawach wszczętych i niezakończonych możliwe jest stosowanie zasad wynikających z poprzedniego stanu prawnego. Sytuacja, w której dochodzi do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczna wydana przed 12 lipca 2014 r. nie jest objęta hipotezą art. 12 ustawy zmieniającej. Jest to już bowiem nowa sprawa, którą trzeba rozpoznawać na podstawie nowego stanu prawnego. Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających kompetencje organów. W szczególności należy zauważyć, że organ, który prowadzi wznowione postępowanie i wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa nie mógłby zastosować dotychczasowych przepisów, gdyż tego nie przewiduje art. 12 ustawy zmieniającej, ani też inny przepis tej ustawy. Nie można w konsekwencji uznać, że odwołanie od decyzji podjętej przez Starostę Tarnogórskiego w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zmienionym stanie prawnym może być rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Decyzja podjęta przez Starostę Tarnogórskiego w ramach wznowienia postępowania jest bowiem odpowiednikiem współczesnej decyzji podejmowanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co powoduje, że organem odwoławczym jest Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Decyzja w trybie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest bowiem wydawana przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Organem wyższego stopnia w sprawie jest zatem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, skoro odwołanie dotyczy decyzji Starosty Tarnogórskiego, a Powiat Tarnogórski wchodzi w skład Województwa Śląskiego. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o wskazanie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania w sprawie ustalenia wysokości opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania w sprawie ustalenia wysokości opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że należy odróżnić pobieranie niepodatkowych należności budżetowych w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, od naliczenia opłaty, wysokość której organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny ustala na podstawie art. 40d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W pierwszym przypadku organ rozstrzyga sprawę przez wydanie decyzji, od której odwołanie wnosi się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w drugiej do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Jednakże decyzja wydana na podstawie art. 40f ustawy 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ma zupełnie inny charakter niż rozstrzygniecie wydane na podstawie ustawy o finansach publicznych. Nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku uiszczenia opłaty, nie rodzi stosunku zobowiązaniowego i nie jest egzekwowalna. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie ze względu na jej charakter nie może mieć zastosowania przepis art. 12 ustawy o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy wznowieniu postępowania mamy w ocenie organu do czynienia z sytuacją, w której materiały bądź czynności zostały wydane, a należność jest egzekwowalna. Organ nie ma zatem podstaw do wydania Dokumentu Obliczenia Opłaty na podstawie obecnie obowiązującego cennika, a bez tego nie może zaistnieć spór, o którym mowa w art. 40f ustawy. W takim stanie rzeczy Starosta nie może również wydać decyzji na podstawie tego przepisu. W takim przypadku nie ma również zastosowania przepis art. 12 ustawy o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora przepisy znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne normujące tryb i zasady naliczania opłaty za materiały i czynności geodezyjne stanowią przepisy szczególne do ustawy prawo o finansach publicznych. W tej sytuacji Inspektor uznał, że przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, jako podstawa do wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty, mają zastosowanie wyłącznie wówczas, kiedy wniosek, z realizacją którego związane jest naliczenie opłaty, został złożony po wejściu w życie nowelizacji tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przedmiotowy negatywny spór o właściwość wystąpił pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach, dlatego właściwym do jego rozstrzygnięcia jest Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika z akt sprawy Starosta Tarnogórski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., podjętą na podstawie art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), ustalił dla Przedsiębiorstwa U. Spółki z o. o. z siedzibą w C. opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w wysokości 7242,75 zł. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. Spółka, powołując się na art. 145a § 1 kpa, wystąpiła do Starosty Tarnogórskiego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta Tarnogórski postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. i decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji w piśmie z dnia 10 grudnia 2014 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach za pośrednictwem Starosty Tarnogórskiego. Zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał przedmiotowe odwołanie wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Katowicach na zasadzie art. 65 § 1 kpa. Kolegium uznało, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania i wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. została wydana na podstawie art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy art. 60 ustawy o finansach publicznych określają katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. W art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. W szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 wynika, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym w stosunku do starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przedmiotem decyzji Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. było ustalenie wysokości należnej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielenie informacji oraz wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego – o której to opłacie stanowił art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Opłata ta została jednak ustalona w procedurze ustawy o finansach publicznych, w której Starosta orzekał jako organ właściwy do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, od której odwołanie przysługiwało do samorządowego kolegium odwoławczego. Od dnia 12 lipca 2014 r., w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Nowelizacja ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., zmieniła zatem nie tylko usytuowanie organu właściwego do wydania decyzji w sprawie opłaty ale także w istotny sposób zmodyfikowała procedurę ustalania samej opłaty i zakres orzekania organu administracji w formie decyzji. Nowelizacja ta zawiera przepis przejściowy (art. 12) określający, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Cytowany przepis dotyczy więc jedynie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r., a więc nie znajduje zastosowania do spraw rozstrzygniętych uprzednio decyzją ostateczną wydaną na podstawie ustawy o finansach publicznych w zakresie ustalenia opłaty określonej w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzja Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. stała się ostateczna przed dniem 12 lipca 2014 r. i przedmiot tej decyzji pozostaje w sferze normatywnej określonej przepisami ustawy o finansach publicznych. Z tego względu decyzja z dnia [...] listopada 2014 r., wydana obecnie przez Starostę Tarnogórskiego po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., jest nadal aktem administracyjnym zawierającym rozstrzygnięcie sprawy należącej do sfery normatywnej ustawy o finansach publicznych. W związku z tym, organem odwoławczym od decyzji Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] listopada 2014 r., wydanej w sprawie objętej sferą normatywną ustawy o finansach publicznych, jest samorządowe kolegium odwoławcze, zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. O ile bowiem wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów były i pozostają dochodami własnymi budżetu powiatu (art. 41b ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne) zarówno w dacie wydania pierwotnej decyzji Starosty, jak i obecnie, o tyle ograniczony zakres normatywny powołanego wyżej art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie obejmuje spraw naliczenia opłaty zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tego przepisu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.