I OW 65/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Skarbu Państwa o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Skarbu Państwa a Starostą Wodzisławskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji dotyczącej wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości Skarbu Państwa postanawia wskazać Starostę Wodzisławskiego jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z 27 marca 2014 r. Minister Skarbu Państwa wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jaki zaistniał między tym organem a Starostą Wodzisławskim, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wygaszenie trwałego zarządu do szeregu działek położonych w K. gm. Godów, przeznaczonych na realizację autostrady A1, a które w efekcie uzgodnień miedzy Generalną Dyrekcją a Gminą Godów, będą stanowić pasy drogowe tej Gminy. Działki te zostały nabyte przez Generalną Dyrekcję w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa w związku z realizacją autostrady, a trwały zarząd powstał z mocy prawa, co potwierdziły decyzje Wojewody Śląskiego. Spór został wywołany przez Starostę Wodzisławskiego, który w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Ministrowi Skarbu Państwa wniosek Generalnej Dyrekcji, złożony do niego, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie. Minister Skarbu Państwa występując o wskazanie Starosty jako organu właściwego, podkreślił, że stosownie do art. 60a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Minister Skarbu Państwa gospodaruje nieruchomościami, wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na: 1) potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów centralnych i wojewódzkich, oraz 2) potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wyłączeniem rejonów. Z przepisu tego wynika zatem, zdaniem Ministra, że gospodaruje on tylko nieruchomościami przeznaczonymi na cele statutowe Generalnej Dyrekcji, tj. niezbędne do realizacji zadań komórek organizacyjnych, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach Dyrekcji, zatem na potrzeby urzędu centralnego, a nie nabywanych przez Dyrekcję pod budowę dróg. Minister stwierdził, że nie jest wobec tego właściwy w sprawie, powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2012 r. I OW 110/12, wskazujące Starostę jako właściwego w sprawie wygaszenia stałego zarządu działek przeznaczonych pod drogi, zbędnych Generalnej Dyrekcji. Odpowiadając na wniosek, Starosta Wodzisławski, powołując się z kolei na postanowienie Naczelnego Sądu z 24 sierpnia 2011 r. I OW 86/11, wywodził, że to Minister Skarbu Państwa jest organem właściwym w sprawie, gdyż art. 60a ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jasno sformułowany i to Minister został wyposażony w kompetencje, które obejmują m.in. wygaszanie trwałego zarządu nieruchomości, co do których prawo to służy jednostkom organizacyjnym wskazanym w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie wystąpił negatywny spór kompetencyjny, bowiem żaden z organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wygaszenie trwałego zarządu nieruchomości zbędnych Dyrekcji, po zakończeniu inwestycji drogowej, dla realizacji której zostały nabyte. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "ustawa", stworzyła zasoby nieruchomości publicznych – Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, wskazując jakie nieruchomości wchodzą w skład zasobu i podmioty gospodarujące zasobem z ramienia właściciela. Jeżeli idzie o zasób nieruchomości Skarbu Państwa to z zasady gospodaruje nim starosta, z mocy art. 23 ust. 1 ustawy, z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie. Jednym z tych wyjątków są sytuacje wskazane w art. 60a ustawy, które jako jednostkę gospodarującą zasobem wskazują Ministra Skarbu Państwa. Artykuł 60 ust. 1 ustawy jako nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Minister Skarbu państwa, wskazuje te, które przeznaczone są na potrzeby statutowe organów i sądów wymienionych w tym przepisie. Z kolei art. 60a ust. 1 jako takie nieruchomości, tj. zarządzane przez Ministra wskazuje przeznaczone na potrzeby urzędów, wymienionych w pkt 1 i przeznaczone na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wyłączeniem rejonów. Z przepisów tych wynika zatem, że Minister Skarbu Państwa gospodaruje nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby statutowe jednostek organizacyjnych wskazanych w art. 60 ust. 1 i 60a ust. 1 pkt 2, z wyłączeniem rejonów Generalnej Dyrekcji, oraz na potrzeby jednostek wymienionych w art. 60 ust. 1 pkt 1. Wynika z nich więc, że Minister nie gospodaruje nieruchomościami rejonów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i przeznaczonymi na cele niestatutowe tej Dyrekcji. O ile kwestia gospodarowania nieruchomościami rejonów Dyrekcji nie budzi wątpliwości, o tyle powstają takie jeśli idzie o jej potrzeby statutowe. Definicję potrzeb statutowych zawiera art. 60 ust. 1a ustawy. Jakkolwiek nie jest ona umieszczona w art. 6, zawierającym słownik wyrażeń ustawowych, to jednak należy odnieść ją zarówno do wyjaśnienia rozumienia tych potrzeb jeśli idzie o jednostki wskazane w art. 60 ust. 1, jak i art. 60a ust. 1 pkt 2, a więc także do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Inne odczytanie potrzeb statutowych Generalnej Dyrekcji aniżeli takich jak jednostek organizacyjnych z art. 60 ust. 1 ustawy musiałoby doprowadzić do różnego rozumienia tego samego pojęcia użytego w tym samym akcie prawnym. Potrzebami statutowymi Generalnej Dyrekcji będą zatem te, które definiuje art. 60 ust. 1a ustawy, gdyby bowiem miało być inaczej, definicję zawierałby art. 60a. Przez potrzeby statutowe art. 60 ust. 1a ustawy rozumie – niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, który, zgodnie z art. 18a ust. 1, swoje zadania realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nieruchomościami na potrzeby statutowe tego urzędu, gospodaruje Minister Skarbu Państwa. Urzędowi temu Minister Infrastruktury, działając z upoważnienia art. 18a ust. 6 ustawy o drogach publicznych, nadał statut, zarządzeniem Nr 5 z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.Urz. M.I. z 29 marca 2002 r.). Statut ten stanowi, że Generalna Dyrekcja jest centralnym urzędem administracji rządowej, obsługującym Generalnego Dyrektora. Następnie statut wskazuje, że Generalny Dyrektor kieruje Dyrekcją przy pomocy zastępców, dyrektora generalnego urzędu oraz dyrektorów oddziałów i komórek organizacyjnych, które wymienia. Statut daje też uprawnienia Generalnemu Dyrektorowi do określania regulaminem organizacji wewnętrznej Dyrekcji i jej oddziałów. Statut zatem Generalnej Dyrekcji zawiera tylko regulację organizacyjną. Odpowiada to właśnie definicji potrzeb statutowych, wskazanej w art. 60 ust. 1a ustawy. Potrzebami statutowymi są więc tylko takie, które zapewniają potrzeby organizacyjne urzędu centralnego – jego komórek organizacyjnych, jego oddziałów. Inne potrzeby Generalnej Dyrekcji są potrzebami niestatutowymi. Z art. 60a ust. 1 pkt 2 ustawy wynika zatem, że Minister Skarbu Państwa gospodaruje nieruchomościami tylko przyznanymi na potrzeby statutowe urzędu centralnego – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, tj. przyznanymi na potrzeby jej komórek organizacyjnych, zatem tylko do takich nieruchomości jest władny wygaszać trwały zarząd i zadysponować dalsze zagospodarowanie, o czym mowa w art. 60a ust. 6 ustawy. W sprawie zatem właściwy jest Starosta Wodzisławski. Takie wskazanie ma też i wymiar praktyczny, bowiem władza terenowa ma lepsze rozeznanie w potrzebach lokalnych. Wskazując Starostę Naczelny Sąd odstąpił od poglądu wyrażonego w postanowieniu z 18 grudnia 2013 r. I OW 229/13. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).