I OW 74/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.Z. w sprawie udzielenia świadczeń z pomocy społecznej na opłacenie stancji, leków i żywności p o s t a n a w i a: wskazać Burmistrza Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.Z.w sprawie udzielenia świadczeń z pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że M.Z. dnia 15 stycznia 2018 r. w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] zgłosiła prośbę o udzielenie pomocy finansowej na opłacenie stancji, leków i żywności. Na oświadczeniu zawarła informacje, iż z [...] do [...] wyprowadziła się w lipcu 2017 r. Od dnia 24 czerwca 2017 r. nie pracuje zawodowo. W Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] była zarejestrowana do miesiąca grudnia 2017 r. M.Z. podała, iż w grudniu nie uzyskała żadnego dochodu. Kwestionariusz wywiadu środowiskowego został sporządzony z M.Z.w dniu 15 stycznia 2018 r. przez pracownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Następnie wywiad wraz z niezbędną dokumentacją został przesłany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W celu potwierdzenia sytuacji socjalno - bytowej oraz zamierzeń klientki, pracownik socjalny skontaktował się z M.Z. telefonicznie. Z rozmowy z dnia 22 stycznia 2018 r. została sporządzona adnotacja służbowa. Podczas rozmowy telefonicznej z M.Z. ustalono, iż podejmuje działania mające na celu podjęcie aktywizacji zawodowej w Centrum Integracji Społecznej. M.Z. podała, że w chwili podjęcia stażu uzyska ubezpieczenie zdrowotne i będzie mogła podjąć leczenie w miejscowości, w której obecnie przebywa. Pani M. również podała, iż zamierza pozostać w miejscowości [...] na dłużej. Z uzyskanych informacji wynika, że jej centrum życiowe mieści się w miejscowości [...]. W związku z rozmową telefoniczną M.Z. została poproszona o napisanie oświadczenia według załączonego wzoru. Do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu 8 lutego 2018 r. wpłynęło oświadczenie, z którego wynika, iż M.Z. zamierza na dłużej pozostać w [...] z zamiarem stałego pobytu. W konsekwencji Burmistrz Miasta [...] uznał, iż organem właściwym do ropzonania sprawy jest Miejsko- Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta [...] podniósł, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest Burmistrz Miasta [...]. Wyjaśnił, że M.Z. pozostawała na dzień 15 stycznia 2018 r. bez pracy i bez środków do życia. Pracownik socjalny na podstawie powyższych informacji uznał, że centrum życiowe ww. w tamtym momencie było w miejscowości Ciechanów. Pani M.Z. nie była w stanie na dzień 15 stycznia 2018 r. sprecyzować planów na przyszłość. Wiedziała, że na tamten dzień pozostaje bez pracy i bez środków do życia. Na miejsce zamieszkania składają się dwa zasadnicze elementy: faktyczne przebywanie i zamiar stałego pobytu. Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan świadomości - zamiar stałego pobytu. Stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Pani M. zameldowana jest w mieszkaniu w [...], które stanowi jej współwłasność, w [...] przebywała od kilku miesięcy, w mieszkaniu wynajętym, bez umowy najmu, nie miała perspektyw na najbliższą przyszłość, nie była w stanie sprecyzować swoich planów. Pracownik socjalny podczas przeprowadzania wywiadu zaproponował ww. możliwość podjęcia pracy w Centrum Integracji Społecznej w [...] i udzielił niezbędnych informacji. W późniejszym okresie Pani M. rzeczywiście podjęła pracę w CIS, na wniosek Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Centrum życiowe w/w przeniosło się do [...] od dnia 25 stycznia 2018 r., ponieważ podjęła w [...] zatrudnienie, przeniosła się do lekarza rodzinnego, została objęta ubezpieczeniem, a w efekcie pomocą przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z Dz.U.2017r. poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257) – przywoływanej dalej jako "K.p.a."). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Będące przedmiotem żądania w sprawie świadczenia należą do zakresu świadczeń z pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia wniosku o przyznanie tego rodzaju świadczenia, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1769) ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jedynie w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. Definiując pojęcie miejsca stałego pobytu wypada odwołać się do ugruntowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego, iż miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt niniejszej sprawy wynika, że M.Z. w dniu 15 stycznia 2018 r. w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] zgłosiła prośbę o udzielenie pomocy finansowej na opłacenie stancji, leków i żywności. Na oświadczeniu zawarła informacje, iż z [...] do [...] wyprowadziła się w lipcu 2017 r. Podczas rozmowy telefonicznej z M.Z. ustalono, iż podejmuje ona działania mające na celu podjęcie aktywizacji zawodowej w Centrum Integracji Społecznej. M.Z. podała, że w chwili podjęcia stażu uzyska ubezpieczenie zdrowotne i będzie mogła podjąć leczenie w miejscowości, w której obecnie przebywa. Pani M. również podała, iż zamierza pozostać w miejscowości [...] na dłużej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane powyżej okoliczności uprawniają do stwierdzenia, iż obecnie (od lipca 2017 r.) głównym ośrodkiem życiowym wnioskodawczyni jest Gmina [...], a nie Miasto [...], w którym – mimo zameldowania – M.Z. nie mieszka. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu ma fakt aktualnego przebywania na terenie Gminy z zamiarem stałego pobytu. Stwierdzić należy, że stwierdzenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), a podlega ocenie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 lutego 2009 r., I OW 164/08 wskazał, iż wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia w sprawie jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu. W konsekwencji przyjąć należy, że miejscem zamieszkania M.Z., w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego, na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy jest Gmina [...]. W realiach niniejszej sprawy treść oświadczenia M.Z. o tym, że to miejscowość [...] (Gmina [...]) jest jej centrum życiowym, koresponduje z tym gdzie rzeczywiście skupiały się i nadal skupiają jej sprawy życiowe. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności w konsekwencji należało wskazać Burmistrza Miasta [...] jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.