I OW 9/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Wójtem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku C.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Burmistrza [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Wójtem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku C.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu podniesiono, że C.S. jest zameldowana na pobyt stały na terenie gminy J., w miejscowości P., a od dłuższego czasu przebywa na terenie gminy B., pod opieką córki E.K. Zainteresowana nie jest w stanie sama funkcjonować w środowisku, jednakże deklaruje chęć powrotu do m. P. w gminie J. Swojej przyszłości nie wiąże z gminą B. i chce wrócić do rodzinnej miejscowości. Aktualnie domem w m. P. opiekuje się syn zainteresowanej. W ocenie wnioskodawcy powyższe świadczy, iż miejscem zamieszkania C.S. pozostaje m. P., gmina J. - tam jest zameldowana, tam zamieszkiwała, tam płaci podatki oraz tam posiada własny majątek osobisty. Stąd organem właściwym w sprawie wniosku zainteresowanej o skierowanie do domu pomocy społecznej, jest Wójt [...] zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 poz. 1876 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek Kierownik OPS w J. działający z upoważnienia Wójta [...] wniósł o wskazanie Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku C.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Podniósł, że zainteresowana jest zameldowana na terenie gminy J. jednakże od dłuższego czasu przebywa u córki na terenie B. Z informacji uzyskanych od sąsiadów wynika, że od 2018 r. nie przebywa w m. P. Mąż zainteresowanej zmarł w 2012 r. Oboje małżonkowi w 2006 r. darowali swoim wnukom grunty i budynki, a na nieruchomości w m. P. zainteresowana posiada jedynie służebność osobistą zamieszkania. Miejscem zamieszkania zainteresowanej jest obecnie gmina B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Dla rozpoznania sporu o właściwość zaistniałego w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 101 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt sprawy wynika, że C.S. posiada meldunek na terenie gminy J. jednakże w związku z pogarszającym się stanem zdrowia, zamieszkuje u córki w B. Zainteresowana wymaga pomocy osób trzecich przy wykonywaniu podstawowych czynności w sferze życia codziennego (pomoc i asysta w czynnościach higieniczno-pielęgnacyjnych, pomoc w ubieraniu, przygotowaniu i podaniu posiłków, podawanie leków). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przedstawione wyżej ustalenia, uznać należy, że centrum spraw życiowych C.S. przeniosło się do B., gdzie mieszkając u córki znalazła niezbędną pomoc i opiekę oraz realizuje swoje podstawowe czynności życiowe. Gmina B. stała się nowym miejscem pobytu zainteresowanej oraz ośrodkiem jej osobistych spraw, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego. Z kolei deklarowana przez zainteresowaną chęć powrotu do m. P. nie ma znaczenia w tej konkretnej sprawie, albowiem z akt sprawy jasno wynika, że C.S. nie jest w stanie samodzielnie egzystować z uwagi na swój stan zdrowia. W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku C.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz B. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji postanowienia.