I OZ 1230/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SO/Wa 65/13 o wymierzeniu Wójtowi Gminy K. grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 6 maja 2013 r. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 193/10 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania odpisu protokołu przekazania w 1973 r. dokumentacji Gromadzkiej Rady Narodowej w K. oraz spisu inwentaryzacyjnego wszystkich akt Gromadzkiej Rady Narodowej w K. znajdujących się obecnie w urzędzie i poinformowania o osobie pełniącej w 1973 r. funkcję wójta gminy K. (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 1234/13) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pismem z dnia 6 maja 2013 r. W. S. wniósł do WSA w Warszawie skargę na niewykonanie wyroku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 193/10 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania odpisu protokołu przekazania w 1973 r. dokumentacji Gromadzkiej Rady Narodowej w K. oraz spisu inwentaryzacyjnego wszystkich akt Gromadzkiej Rady Narodowej w K. znajdujących się obecnie w urzędzie i poinformowania o osobie pełniącej w 1973 r. funkcję wójta gminy K. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 15 maja 2013 r. W dniu 22 lipca 2013 r. W. S. skierował do WSA w Warszawie wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny za niewywiązanie się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nieudzielenie w terminie 15 dni odpowiedzi na skargę i nieprzekazanie jej Sądowi wraz ze skargą i aktami sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, wskazując, że skarga z odpowiedzią i kompletem dokumentów przesłana została do Sądu w dniu 14 czerwca 2013 r. Zdaniem organu, działalność wnioskodawcy polegająca na kierowaniu licznych pism w celu przysporzenia organowi pracy, stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Pismem z dnia 19 września 2013 r., Sąd zwrócił się do organu o wskazanie, czy wpłynęła do niego bezpośrednio skarga W. S. z dnia 6 maja 2013 r. Pismem z dnia 3 października 2013 r. organ poinformował Sąd, że skarga W.S. z dnia 6 maja 2013 r. wpłynęła do Urzędu za pośrednictwem WSA w Warszawie. Postanowieniem z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SO/Wa 65/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 100 zł. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 6 maja 2013 r. na niewykonanie wyroku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 193/10 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 kwietnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 1234/13) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Ponadto, zasądzono od Wójta Gminy K. na rzecz W. S. kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) należy dokonać mając na względzie piętnastodniowy termin przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Dalej Sąd ten zauważył, iż z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że Wójt G.K. przekazał WSA w Warszawie skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy z uchybieniem tego terminu. Skarga wpłynęła do organu w dniu 15 maja 2013 r., zatem ostatnim dniem terminu do jej przekazania, był dzień 31 maja 2013 r. (piątek). Tymczasem skarga przekazana została Sądowi w dniu 14 czerwca 2013 r. (data stempla pocztowego na kopercie - k. 15 akt sądowych sprawy sygn. akt II SA/Wa 1234/13), tj. 30 dni po upływie wskazanego terminu. Dostrzegając, iż organ przekazał określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. dokumenty, jednak uczynił to z uchybieniem terminu Sąd podkreślił, iż wymierzenie grzywny w rozpatrywanej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny, co jest także zgodne z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno - podmiotowy, gwarancyjny charakter. Sąd wskazał, ponadto, iż ustalając wysokość grzywny wziął pod uwagę okoliczność przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy oraz okres przekroczenia ustawowego terminu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu Wójt Gminy K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zarzucając mu naruszenie: - art. 54 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony, termin wynikający z art. 21 pkt 1 nie znajduje zastosowania w odniesieniu do środka określonego w art. 154 §1 p.p.s.a. Do przekazania skargi na niewykonanie wyroku powinien mieć zastosowanie art. 54 §1 i 2 p.p.s.a.; - art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przedstawienie stanu faktycznego sprawy i zawarcie błędnych wyjaśnień. Według bowiem stanowiska strony, ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji i zawarte w uzasadnieniu postanowienia co do 30, a nie 14 dniowej zwłoki w wykonaniu obowiązku ustawowego prowadzą do wniosku, że uzasadnienie orzeczenia nie koresponduje z jego sentencją; - art. 134 §1 p.p.s.a oraz bliżej nieokreślonego artykułu kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 §5 p.p.s.a poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym faktu niezawinionego paraliżu organizacyjnego Urzędu Gminy w K. spowodowanego nadużywaniem prawa do informacji publicznej przez skarżącego i jego ojca. Wnoszący zażalenie wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II KO/Wa 155/ 13 przekazując skargę W. S. na niewykonanie wyroku Wójtowi Gminy, pouczył ten organ o wynikającym z art. 54 §2 p.p.s.a. trzydziestodniowym terminie na przekazanie skargi wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Autor zażalenia zauważył ponadto, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że skarga na niewykonanie wyroku wpłynęła do organu w dniu 15 maja 2013 r., a zatem ostatnim dniem terminu do przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, był dzień 31 maja 2013 r. Skarga przekazana została Sądowi w dniu 14 czerwca 2013 r. Wynika z tego, że zwłoka w wykonaniu ustawowego obowiązku wynosiła 14, a nie - jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny - 30 dni. Okres opóźnienia w przekazaniu skargi, pozostawał bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, miał jednak wpływ na jej wysokość. Organ argumentował ponadto, iż działalność podejmowana przez W. i J.S. oraz ich pełnomocników stanowi nadużycie prawa. Ma bowiem na celu doprowadzenie do paraliżu i zdyskredytowania organów gminy. Nie ma natomiast nic wspólnego z realizacją uprawnień wynikających z obowiązujących przepisów prawa, gdyż z ich inicjatywy często prowadzone są równolegle postępowania w tych samych sprawach przed sądem administracyjnym, wojewodą, samorządowym kolegium odwoławczym, jak również w gminie, co wywołuje chaos i narusza porządek prawny. Wnioskodawca złożył do Urzędu Gminy kilkaset wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a także skarg i innego rodzaju pism, w których zarzuca organowi i urzędnikom gminy łamanie prawa, przy czym zarzuty te nie są oparte na żadnych udokumentowanych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nim zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.), organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego wynikającego z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.( powoływana jako: u.d.i.p.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. termin do 15 dni. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, iż wskazany w tym przepisie piętnastodniowy termin obowiązuje również w przypadku skargi na niewykonanie wyroku. Skarga ta stanowi środek procesowy służący zwalczaniu bezczynności organu który, pomimo wyroku Sądu, uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Jeżeli więc, tak, jak w rozpatrywanej sprawie, obowiązek organu sprowadza się do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kontrola działania organu odbywać powinna się w trybie przyspieszonym – z uwzględnieniem terminów, o których mowa w art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekaznia przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca w cytowanym przepisie wspomina o niezachowaniu warunków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie różnic, należy przyjąć, iż nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej – a tym samym dotyczącej także jego bezczynności w tym zakresie – w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, może również skutkować zaistnieniem określonej sankcji w postaci wymierzenia temu organowi grzywny. Podkreślenia jednak wymaga, iż art. 55 § 1 p.p.s.a. nie obliguje Sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny prezentował już stanowisko, że użycie w powołanym przepisie wyrazu "może" nakazuje przyjąć, iż sąd, wobec stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania czynności określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a. lub innych przepisach szczególnych, nie będzie kierować się automatyzmem w wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Istnieją bowiem sytuacje (np. błędne pouczenie przez sąd organu o terminie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, czy też przesłanie przez skarżącego tuż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. pisma uzupełniającego skargę, co wiązałoby się z koniecznością dodatkowego uzupełnienia przez organ odpowiedzi na nią, czy zgromadzenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy lub też wynikałoby z działania podmiotu trzeciego, za którego zachowanie organ zobligowany do dokonania tej czynności nie może ponosić odpowiedzialności), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności (zob.: postanowienie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt I OZ 534/13). Nie można więc wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie stwierdzone opóźnienie w przekazaniu skargi stanowiło wystarczającą przesłankę do wymierzenia organowi grzywny. Inne okoliczności, w tym przyczyna niewypełnienia przez organ obowiązku polegająca na błędnej interpretacji przepisów wskazującej na zastosowanie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a., zamiast z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz to, że przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił, wpłynęły wyłącznie na ukształtowanie wysokości grzywny. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności szczególnej, istotnej dla oceny zasadności wymierzenia organowi grzywny, jaką jest błędne pouczenie organu przez Sąd w piśmie z dnia 10 maja 2013 r. sygn. II KO/Wa 155/13, przy którym dokonano przekazania skargi na niewykonanie wyroku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 193/10. Organ zastosował się do tego pouczenia wykonując obowiązek wynikający z art. 54 §2 p.p.s.a. z zachowaniem wskazanego w tym przepisie trzydziestodniowego terminu. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia, przekazanie przez organ skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy dokonane zostało przed wystąpieniem przez skarżącego o wymierzenie grzywny, a nie dopiero na skutek wniosku o wymierzenie grzywny, nie miało zatem na celu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli sądowej. Wymierzenie organowi grzywny w tym przypadku nie jest więc środkiem dyscyplinującym. Jego zastosowanie jako restrykcji wobec organu, który dokonał przekazania zgodnie z udzielonym mu przez Sąd pouczeniem, wymaga natomiast ponownego zbadania z uwzględnieniem wspomnianej wyżej okoliczności szczególnej, błędnego poinformowania przez Sąd. Wobec powyższego pozostałe naruszenia objęte zarzutami zażalenia, w tym także oczywiście błędne określenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia długości okresu zwłoki w przekazaniu akt sądowi, pozostają bez znaczenia dla wyniku sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.