I OZ 159/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 52/21 o oddaleniu wniosku M.M. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w [...] nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia [...] kwietnia 2021 r. z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 52/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek M.M. (dalej "skarżący") o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w [...] za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia [...] kwietnia 2021 r. na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Sąd I instancji podniósł, iż z odpowiedzi na wniosek złożonej przez organ wynika, że skarga z dnia [...] kwietnia 2021 r. została przekazana jako załącznik na [...] za pośrednictwem ePUAP w nieczytelnym i niemożliwym do odczytania (technicznego) przez pracownika organu formacie. Wnioskodawca został pouczony w wiadomości mailowej wysłanej za pośrednictwem ePUAP, że wysłany załącznik jest zaszyfrowany kodem BASE64, a przez to nieczytelny i nie ma możliwości otworzenia go. Ponadto zwrócono się o przesłanie pliku w innym formacie oraz złożenie prawidłowego pisma. Wnioskodawca nie odpowiedział na powyższe wezwanie. Następnie organ wyjaśnił, że podjął działania techniczne zmierzające do umożliwienia od strony technicznej otwierania korespondencji zaszyfrowanej kodem BASE64. Od dnia [...] czerwca 2021 r. pracownicy organu mają możliwość aby odczytać korespondencję wysłaną w ten sposób. Organ podniósł, że z powodów technicznych skarga została odczytana dopiero [...] lipca 2021 r. i dlatego też wraz z pozyskaniem technicznych możliwości do jej odczytania, organ przekazał Sądowi I instancji akta sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w formie papierowej w dniu [...] sierpnia 2021 r. W motywach zapadłego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 54 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie różnic, należy przyjąć, iż nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym dotyczącej także jego bezczynności, w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, może również skutkować zaistnieniem określonej sankcji w postaci wymierzenia temu organowi grzywny. W myśl natomiast art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny i jest środkiem, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w ww. przepisie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje Sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. "Sąd, wobec stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania czynności określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a. lub innych przepisach szczególnych, nie będzie kierować się automatyzmem w wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Istnieją bowiem sytuacje (...), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności." (zob. postanowienie NSA z 2 lipca 2013 r. sygn. akt I OZ 534/13, postanowienie NSA z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OZ 1230/13). Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). W ocenie Sądu I instancji mając na uwadze wyjaśnienia złożone przez organ w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Sąd stwierdził, że uchybienie terminu do przekazania skargi w niniejszej sprawie było oczywiste, zostało ono jednak w sposób przekonujący uzasadnione, zaś główną przyczyną uchybienia były techniczne przeszkody w odkodowaniu pisma wnioskodawcy związane z formatem pliku nieobsługiwanym przez skrzynkę ePUAP organu. Sąd wziął również pod uwagę, że wnioskodawca wielokrotnie komunikował się z organem za pośrednictwem różnorodnych form kontaktu, a na wystosowane wezwanie dotyczące braku możliwości otworzenia pliku nie udzielił odpowiedzi. Powyższa okoliczność w ocenie Sądu w racjonalny sposób uzasadniała przedmiotowe uchybienie. Sąd I instancji podniósł, że choć postępowanie organu w niniejszej sprawie nie było do końca właściwie, to wobec finalnego przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami postępowania wymierzenie grzywny w ocenie Sądu byłoby niezasadne. Przedmiotowe uchybienie nie miało bowiem charakteru uporczywego, jak i znacznego. W uchwale z 3 listopada 2009 r., (sygn. akt II GPS 3/09) NSA wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Zdaniem Sądu I instancji niniejszej sprawie nie zachodziła taka konieczność, bowiem organ był świadomy uchybienia terminu do przekazania skargi, a uchybienia wynikały z natury technicznej, na które organ nie miał wpływu, a nawet tak przedsięwziął określone środki, by umożliwić pracownikom otwieranie w przyszłości tego rodzaju plików. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wymierzenie Dyrektorowi Oddziału IPN w [...] kary grzywny za rażące naruszenie prawa obywatela do Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Natomiast jeśli sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, termin przekazania sądowi skargi jest krótszy i wynosi, na podstawie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 15 dni. Z kolei w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Należy również zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi może mieć wpływ na jej wysokość. Sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Podnieść należy, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Wobec tego, Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i kompletnych i uporządkowanych akt sprawy głównej, przy wymierzaniu grzywny może wziąć pod uwagę inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania ww. dokumentów było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Istnieją bowiem sytuacje (np. błędne pouczenie przez sąd organu o terminie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, czy też przesłanie przez skarżącego tuż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. pisma uzupełniającego skargę, co wiązałoby się z koniecznością dodatkowego uzupełnienia przez organ odpowiedzi na nią, czy zgromadzenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy lub też wynikałoby z działania podmiotu trzeciego, za którego zachowanie organ zobligowany do dokonania tej czynności nie może ponosić odpowiedzialności), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności. Nie można zatem wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi bądź będą miały znaczenie przy określeniu wysokości wymierzanej grzywny. Wskazać również trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami do Sądu w ustawowym terminie. Należy bowiem uwzględnić, że uchybienie terminu w niniejszej sprawie nastąpiło z uwagi na techniczne przeszkody w odkodowaniu nadesłanego przez skarżącego załącznika do pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nie ulega również wątpliwości, że tego samego dnia organ wystosował do skarżącego pismo informujące o niemożności otwarcia pliku oraz z prośbą o ponowne nadesłanie korespondencji w innym formacie. Pismo to pozostało jednak bez odpowiedzi ze strony skarżącego. Należy także wziąć pod uwagę, że w związku z otrzymywaniem przez organ licznej korespondencji od skarżącego w zaszyfrowanym, uniemożliwiającym jej odczytywanie formacie, organ stworzył procedurę umożliwiającą otwieranie tego typu plików. Z akt sprawy wynika, że organ od dnia [...] czerwca 2021 r. ma możliwość otwierania zaszyfrowanych dokumentów. Dokumenty nadesłane w niniejszej sprawie zostały otwarte w dniu [...] lipca 2021 r., w dniu [...] lipca 2021 r. przesłane drogą elektroniczną do skrzynki podawczej Sądu, zaś w dniu [...] sierpnia 2021 r. organ przekazał akta sprawy do Sądu I instancji. Dlatego też, rację należy przyznać Sądowi I instancji, iż pomimo, że postępowanie organu w niniejszej sprawie nie do końca zasługuje na aprobatę ze względu na przekazanie niniejszej skargi po upływie terminu wskazanego w art. 54 § 2 P.p.s.a., to wobec finalnego przekazania w dniu [...] sierpnia 2021 r. przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy nie uzasadniało wymierzenia organowi grzywny. Nie może zejść przede wszystkim z pola widzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przedmiotowe uchybienie nastąpiło nie z winy organu, a niemożliwości rozszyfrowania nadesłanego przez skarżącego pliku. Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując rozstrzygnięcie, wziął pod uwagę, że organ podjął również inne działania mające na celu nadanie skardze biegu, tj. już w dniu [...] kwietnia 2021 r., a więc tego samego dnia, w którym wpłynął zaszyfrowany plik, zwrócił się do adresata skargi z informacją o niemożności odczytania załącznika i o ponowne jego przesłanie. Nie można zatem zarzucić organowi celowego działania ukierunkowanego na pozbawienie strony prawa do sądu. Należy uwzględnić również, że strona skarżąca nie wykazała wystarczającego zainteresowania sprawą, ponieważ nie udzieliła organowi informacji, która umożliwiłaby nadanie skardze biegu po pojawieniu się trudności po stronie organu z odczytaniem korespondencji, o których to trudnościach organ stronę zawiadomił. W tych okolicznościach uznać należy, że wymierzenie grzywny organowi nie spełniałoby jej instytucjonalnych celów. Brak zatem podstaw prawnych do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a.