I OZ 160/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Miasta R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 24/12 o wymierzeniu Burmistrzowi Miasta R. grzywny w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych w sprawie z wniosku E. Ż. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta R. za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 24/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Burmistrzowi Miasta R. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych za nieprzekazanie skargi E. Ż. w terminie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż Edward Żurek złożył w dniu 20 stycznia 2012 r. wniosek o wymierzenie Burmistrzowi Miasta R. grzywny z tytułu nieprzekazania do Sądu jego skargi z dnia 13 czerwca 2011 r. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie określonym w art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wnioskodawca podał, że w dniu 13 czerwca 2011 r. złożył, za pośrednictwem Burmistrza Miasta R., skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w dniu 22 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 14/11, wymierzył Burmistrzowi Miasta R. grzywnę wysokości 5000 zł za nieprzekazanie skargi w tej sprawie w terminie. Pomimo upływu 3 miesięcy od daty wymierzenia grzywny Burmistrz Miasta R. w dalszym ciągu nie przekazał do Sądu skargi z dnia 13 czerwca 2011 r. Powyższa okoliczność, w ocenie E. Ż., uzasadnia złożenie ponownego wniosku o wymierzenie grzywny. Wnioskodawca podkreślił, że organ uporczywie narusza obowiązek przekazywania w terminie skarg na bezczynność w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, stąd wielokrotnie już sąd nakładał na niego grzywnę z tego tytułu, w sumie zobowiązując go do uiszczenia ponad 50 000 zł. Zaniedbania w tym zakresie skutkowały wszczęciem przeciwko Burmistrzowi Miasta R. karnego postępowania przygotowawczego. Wnioskodawca domagał się orzeczenia grzywny w górnej granicy przewidzianej ustawą oraz rozważenia przez Sąd celowości wydania postanowienia sygnalizacyjnego w oparciu o art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta R. wskazał, że przedmiotowa skarga z dnia 13 czerwca 2011 r. została przesłana do Sądu w dniu 31 stycznia 2012 r. Nadto podniósł, że nie jest winny przedstawionej sytuacji, a zwłoka w przekazaniu skargi zbiegła się z bardzo intensywnymi działaniami pełnomocnika organu związanymi z ochroną Szpitala Miejskiego w R., jak również licznymi skargami jakie wpłynęły do organu w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 2/12, odrzucił wniosek z dnia 20 stycznia 2012 r. o wymierzenie grzywny, uznając, że jest on niedopuszczalny, gdyż niemożliwe jest z mocy prawa ponowne prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego pomiędzy tymi samymi stronami. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek rozpoznania zażalenia postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 428/12 uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 października 2012 r. wymierzył organowi grzywnę, zwracając uwagę, że pomimo wymierzenia organowi grzywny postanowieniem z 17 października 2011r., sygn. akt II SO/Kr 14/11, organ pozostawał w dalszej zwłoce przez okres ponad 3 miesięcy. Skarga została bowiem przesłana do Sądu dopiero w dniu 30 stycznia 2012 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony. Mimo ukarania grzywną organ w dalszym ciągu pozostawał w bezczynności i dopełnił obowiązku z ponad 3 miesięcznym opóźnieniem. Określając wysokość grzywny Sąd I instancji wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że naruszenia przez organ terminów do przesyłania skarg składanych, za jego pośrednictwem, do sądu mają charakter notoryczny, przy czym nawet nałożenie grzywny nie wywiera dyscyplinującego wpływu. Sąd wskazał, iż uwzględnił także okoliczność wcześniejszego ukarania grzywną w wysokości 5000 zł oraz przekazanie w dniu 30 stycznia 2012 r. skargi z dnia 13 czerwca 2011 r. do sądu, a tym samym spełnienie nałożonego ustawą obowiązku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Burmistrz Miasta R., domagając się jego uchylenia i odrzucenia wniosku, ewentualnie zmiany w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o odmowie wymierzenia grzywny lub znaczne jej obniżenie. Wnoszący zażalenie zarzucił naruszenie: 1) art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." poprzez jego zastosowanie, gdy tymczasem z treści wskazanego przepisu wynika wprost, że możliwość nałożenia przez sąd grzywny istnieje wyłącznie w przypadku niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Cytowany przepis nie reguluje kwestii naruszenia obowiązków wynikających z innych ustaw, a w szczególności obowiązków wynikających z treści art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Tym samym art. 55 § 1 p.p.s.a. zdaniem organu nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie; 2) art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny, pomimo istniejących okoliczności usprawiedliwiających niedochowanie terminu przekazania skargi; 3) art. 135 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na okolicznościach nie objętych granicami sprawy wyznaczonej przez wniosek skarżącego o ukaranie organu grzywną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym podkreślić trzeba, że w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynosi 15 dni. Grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco – represyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego, bądź jedynie represyjnego charakteru grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera stwierdzenie, iż w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., do których należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni (w przypadku spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej w terminie 15 dni od dnia wniesienia skargi). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, że skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Burmistrza Miasta R.. Stosownie zatem do art. 54 § 2 p.p.s.a., organ ten miał obowiązek przekazać skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Faktem bezspornym jest, że organ przekazał skargę wraz z kompletem dokumentów z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec niewykonania ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie uznać należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył organowi grzywnę. Wskazane przez organ przyczyny uchybienia terminu w postaci wzmożonej ilości wniosków składanych w trybie dostępu do informacji publicznych nie usprawiedliwiają opóźnienia w wywiązaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą, jednakże mogą mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny, co też nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji nie pozostaje w rażącej dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności do przyczyn i czasu trwania opóźnienia. Zasadnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że opieszałość organu trwała po wymierzeniu pierwszej grzywny postanowieniem z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 14/11, a tym samym zachodziły przesłanki określone w art. 55 § 1 p.p.s.a. przemawiające za koniecznością ponownego wymierzenia grzywny. Z tych względów, zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty Burmistrza Miasta R. dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 § 2 i art. 55 § 1 p.p.s.a. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem ustalił stan faktyczny i w ramach przysługującego mu uznania, określił wysokość grzywny wymierzonej organowi nie przekraczając dyspozycji art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wziął pod uwagę ilość wniosków o wymierzenie grzywny i oceniając okoliczności niniejszej sprawy prawidłowo uznał, że wysokość grzywny odpowiada zarówno funkcji represyjnej jak i dyscyplinującej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.