I OZ 1608/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SO/Kr 7/16 w sprawie z wniosku Stowarzyszenia S. z siedzibą w [...] o wymierzenie Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SO/Kr 7/16, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia S. z siedzibą w [...] o wymierzenie Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wymierzył Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] grzywnę w wysokości 100 zł (pkt 1) oraz zasądził od Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] na rzecz Stowarzyszenia S. z siedzibą w [...] kwotę 361,20 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak stanowi art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi do sądu, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem tego przepisu jest dyscyplinowanie organów do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. lub w przepisach szczegółowych. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058; dalej w skrócie "u.d.i.p."), przekazanie akt i odpowiedzi na skargę dotyczącą udzielenia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Z obowiązków określonych w w/w przepisach Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] się nie wywiązał. Oceny tej nie zmienia także podnoszona przez organ argumentacja, iż skarga Stowarzyszenia na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej z dnia 23 września 2015 r. nie wpłynęła do Okręgowego Sądu Lekarskiego. Podkreślić bowiem należy, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została bezspornie przesłana Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny, co zresztą przyznaje organ w odpowiedzi na wniosek z dnia 20 kwietnia 2016 r. Przesyłka ta została odebrana przez organ w dniu 13 kwietnia 2016 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. Zatem piętnastodniowy termin do nadesłania kompletnych akt sprawy (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) upływał w dniu 28 kwietnia 2016 r. Jednakże, do dnia orzekania w tej sprawie, skarga Stowarzyszenia na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego nie wpłynęła do Sądu. Oznacza to, że nawet uwzględniając argumenty strony przeciwnej, okres zwłoki w przekazaniu skargi i kompletnych akt sprawy wynosi obecnie ok. 1,5 miesiąca, co powoduje, iż wniosek o wymierzenie grzywny, należało uznać za zasadny. Określając wysokość grzywny, Sąd uwzględnił okres trwającej zwłoki w przekazaniu skargi Stowarzyszenia oraz pozostałych akt sprawy. Ponadto miał na uwadze okoliczność, że wymierzenie grzywny w kwocie 100 zł będzie wystarczające do osiągnięcia celu tej grzywny (przesłanie skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy), tym bardziej, że jednocześnie zasądzane są na rzecz wnioskodawcy koszty postępowania, których uiszczenie również będzie stanowiło dodatkową dolegliwość. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], w którym zaskarżając je w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny, ewentualnie o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a to art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka umożliwiająca nałożenie grzywny na organ, bowiem skarga na bezczynność organu nie została skutecznie wniesiona przed organem, a zatem nie zrodził się obowiązek przesłania skargi do Sądu pierwszej insatncji; 2. z ostrożności procesowej – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe i winno podlegać umorzeniu ze względu na uprzednie merytoryczne ustosunkowanie się organu do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czyli zrealizowanie celu, jakim miałoby być zdyscyplinowanie organu poprzez nałożenie grzywny. W uzasadnieniu zażalenia podał, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym. Zatem aby zaktualizował się obowiązek do przesłania do sądu skargi na bezczynność w terminie wskazanym w ustawie, to skarga ta musi wpłynąć od skarżącego do organu z zamiarem wywołania określonego skutku prawnego. Ponadto, złożenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy nie została złożona za pośrednictwem tego organu skarga do sądu, skutkuje odrzuceniem tego wniosku, gdyż w takiej sytuacji organ nie miał obowiązku przesyłania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi oraz uporządkowanymi aktami sprawy. Wskazał, że Stowarzyszenie nie tylko nie wniosło skargi do sądu za pośrednictwem organu, ale również nie przesłało jej bezpośrednio do sądu, celem jej złożenia. Odpis skargi został dołączony dopiero do wniosku o nałożenie grzywny, zaś organ dowiedział się o jej treści nie wcześniej niż po odebraniu wezwania z sekretariatu sądu wraz z odpisem wniosku i załącznikami. Powyższego nie można traktować jaki urzeczywistnienia się obowiązku z art. 54 P.p.s.a., bowiem dokument odebrany w dniu 13 kwietnia 2016 r., zatytułowany jako skarga, miał wyłącznie charakter załącznika do innego pisma procesowego i był sądowi przedłożony w innym zamiarze niż złożenie skargi na bezczynność organu. Co więcej, przedłożony do wniosku załącznik z prezentatą sądu z dnia 24 marca 2016 r., nazwany skargą, nie jest nawet podpisany, zatem nie można go traktować jako wywołującego skutki prawne również ze względu na podstawowy brak formalny. Rzeczony dokument nie stanowi złożenia przez Stowarzyszenie oświadczenia woli, po zapoznaniu się z którym organ mógłby zakwalifikować go jako skarga w rozumieniu P.p.s.a., co miałoby rodzić zobowiązania do nadania biegu skardze na bezczynność. Wobec powyższego, organ nie mógł zastosować się do obowiązków wskazanych w art. 54 P.p.s.a., gdyż obowiązek organu do przesłania skargi do sądu nigdy się nie zrodził. Z ostrożności procesowej, wskazał również, że brak jest podstaw do nałożenia na organ grzywny, bowiem odpadł cel, jakiemu ma przyświecać zastosowanie tej instytucji – dyscyplinowanie organu i ochrona praw oraz interesów skarżących w postępowaniu administracyjnym. Organ po otrzymaniu odpisu skargi i ponownym zapoznaniu się z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej wydał merytoryczną decyzję w sprawie i przesłał ją na adres wnioskodawcy. Reakcja organu była zatem dalej idąca, albowiem nie tyle ustosunkował się do skargi na bezczynność, ale swoimi działaniami doprowadził do rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy. To z kolei skutkowało odpadnięciem podstawy skargi na bezczynność, a postawa organu może być traktowana jako pewnego rodzaju skuteczna autokontrola. Przytoczona okoliczność daje, zdaniem organu, podstawę do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Natomiast zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Z kolei w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Pamiętać przy tym należy, że art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia po stronie sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie, albowiem do dnia orzekania w sprawie nie przekazał do Sądu pierwszej instancji ani skargi, ani kompletnych akt administracyjnych. Co więcej, przy odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny nadal nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku i wniósł "o oddalenie wniosku o nałożenie grzywny jako nieuzasadnionego, zobowiązując się jednocześnie do przesłania otrzymanej obecnie skargi wraz z kompletem dokumentów stosownie terminu zakreślonego w przepisie art. 54 § 2 P.p.s.a.". Natomiast wraz z wniesionym w dniu 11 lipca 2016 r. zażaleniem organ przesłał jako załącznik decyzję z dnia 2 czerwca 2016 r., nr 1/2016, którą odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskowało. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, natomiast w niniejszej sprawie organ nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a., bowiem wśród dokumentów przesłanych jako załączniki brak jest skargi. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jest bezzasadny. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł. Ponadto zauważyć należy, iż obowiązek przekazania skargi sądowi spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną. O dopuszczalności skargi może rozstrzygać bowiem wyłącznie sąd, nie zaś organ. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. nie jest podpisana, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10). Również załatwienie wniosku o udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej przez wydanie decyzji odmownej nie zwalnia organu z obowiązku przekazania skargi do sądu. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi, co w istocie w niniejszej sprawie chce uczynić Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w [...]. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.