I OZ 1635/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, , , po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 160/16 o oddaleniu wniosku P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. w związku z nieprzekazaniem skargi P. S. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na "orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]" przekazujące wnioski o wygaszenie szeregu decyzji, zgodnie z właściwością, organowi pierwszej instancji postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 160/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. w związku z nieprzekazaniem jego skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na "orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]" przekazujące wnioski skarżącego o wygaszenie szeregu decyzji, zgodnie z właściwością, organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei w myśl art. 55 § 1 ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Skarga P. S. z dnia 22 sierpnia 2015 r. wpłynęła do organu w dniu 24 sierpnia 2015 r. i od tej daty rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Termin ten upłynął w dniu 23 września 2015 r. Tymczasem organ przedmiotową skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopiero w dniu 13 kwietnia 2016 r., a zatem z naruszeniem wskazanego terminu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepisy dopuszczające wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ppsa mają charakter dyscyplinująco-represyjny. Sąd, orzekając o zasadności wymierzenia grzywny w tym trybie, powinien jednak rozważyć całokształt okoliczności sprawy związanych z nieterminowym przekazaniem skargi, w tym wziąć pod uwagę także stopień winy organu. Istotny zatem będzie między innymi czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił swój obowiązek i przekazał skargę sądowi, a ponadto czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania omawianego terminu. W konsekwencji powyższego, dopuszczalne są wyjątki od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ppsa jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 ppsa w terminie przewidzianym w tym przepisie. Z tych względów oraz mając na uwadze stanowisko wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 605/16 i I OZ 606/16, zdaniem Sądu pierwszej instancji, złożony przez skarżącego wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywny stanowi nadużycie przysługującego stronie prawa do terminowego załatwienia jej sprawy. Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Tak w niniejszej sprawie należy oceniać działania skarżącego, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego uruchamianie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Instytucja wymierzenia organowi grzywny z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. P S. wniósł od opisanego na wstępie postanowienia zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i przekazania wniosku Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 55 § 1 ppsa, wskazując, że grzywna wymierzona w związku z nieprzekazaniem przez organ skargi sądowi administracyjnemu ma dyscyplinująco-represyjny charakter, a wyłączną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Okoliczność natomiast, że organ wykonał swój obowiązek z opóźnieniem nie powoduje niemożności ukarania go grzywną z uwagi na fakt, iż odpadł cel, jakim jest przymuszenie organu do przedłożenia wymaganych dokumentów. W jego ocenie, Sąd pierwszej instancji w sposób stronniczy rozpatruje jego wnioski o ukaranie organu grzywną, bowiem bierze pod uwagę wyłącznie przesłankę składnia przez niego wielu skarg i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ppsa, jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 ppsa w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Zawarte natomiast w art. 55 § 1 ppsa określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa oraz czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 281/10). W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez niego obowiązków określonych w art. 54 § 2 ppsa w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nieprzekazanie bowiem do Sądu skargi w przewidzianym terminie wynikało bezpośrednio z działań skarżącego. Organ wyjaśnił, że ze względu na bardzo liczne pisma skarżącego nie mógł wszystkich tych podań rozpoznać w terminie. Zmuszony był pozostawić kolejne, powtarzające się żądania tej osoby, bez biegu. Wskazał ponadto, że posiada 25 segregatorów zawierających wnioski skarżącego dotyczące m.in.: sprostowania oczywistych omyłek, uzupełnienia pouczenia, stwierdzenia nieważności decyzji, wygaśnięcia decyzji, wznowienia postępowań, wyłączenia członków Kolegium oraz odwołania, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i podania o udzielenie informacji publicznej. Skarżący prowadzi z organem korespondencję, inicjując tak dużą liczbę spraw, że jego działania w istocie sparaliżowały obecnie prace organu. Przy czym wnioski składane przez niego nie są nakierowane na ochronę uprawnień strony. W dużej części celem ich jest wszczęcie jak największej liczby postępowań, które pozornie mają charakter sprawy administracyjnej. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, wnosi on kolejne podania, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia, czy też o sprostowanie bądź uzupełnienie orzeczeń. Organ, chcąc te kwestie wyjaśnić musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi organu, skarżący wnosi nowe podania. Następstwem zatem wydanego przez organ orzeczenia jest złożenie przez skarżącego kolejnego wniosku o jego uzupełnienie, sprostowanie lub wyjaśnienie wątpliwości, wznowienie postępowania, itd. W niniejszej sprawie skarga dotyczy wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi na "orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]" przekazujące wnioski skarżącego o wygaszenie szeregu decyzji, zgodnie z właściwością, organowi pierwszej instancji. Wniosek skarżącego nie dotyczy zatem obrony jego praw, a odnosi się jedynie do kwestii procesowej, która wynikała z kolejnego jego wniosku. Charakter spraw podlegających kontroli w toku administracyjnym jednoznacznie dowodzi, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona jego praw, lecz inicjowanie kolejnych postępowań, które stanowią cel sam w sobie. Takie działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, bowiem istnieją pełne podstawy, aby uznać je za nadużycie przez niego prawa do sądu. Podkreślenia wymaga, że ocena działań strony postępowania pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy tak, aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wniesione przez skarżącego żądanie wymierzenia organowi grzywny jest nadużyciem tego uprawnienia, bowiem instytucja wymierzenia grzywny z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Wobec powyższego, zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.