I OZ 256/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt I SO/Wa 1029/16 w sprawie wniosku P.S. o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywny za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanawia oddalić zażalenie. P.S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywny za nieprzekazanie do Sądu jego skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie uwierzytelnionej kopii akt postępowania prowadzonego przez Kolegium pod sygn. [...], wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt I SO/Wa 1029/16 oddalił wniosek P.S. o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że P.S. w dniu 25 maja 2015 r., za pośrednictwem platformy e-puap, nadesłał w/w skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zaś organ nie udzielił do tej pory odpowiedzi na tę skargę i nie przesłał jej, pomimo wezwania, do Sądu. Ponadto nie odpowiedział na zarządzenie wzywające do udzielenia odpowiedzi na wniosek. Pomimo tych okoliczności, Sąd uznał jednak, że wniosek o wymierzenie grzywny podlega oddaleniu, bowiem skarżący nadużywa swoich praw procesowych. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że P.S. nadsyła do Kolegium liczną korespondencję, w której składa bardzo wiele wniosków, m.in. o sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, wygaśnięcie decyzji, wznowienie postępowań oraz wyłączenie członków Kolegium. Ponadto wnosi odwołania, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i podania o udzielenie informacji publicznej. Kolegium, kierując się treścią art. 239 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powtarzające się żądania wnioskodawcy pozostawiło bez biegu. Podania, które nie dotyczyły spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), jak również wnioski, których treść była identyczna z wnioskami już wcześniej rozstrzygniętymi, zostały zgromadzone w segregatorach i pozostały nierozpoznane (25 segregatorów). Działanie skarżącego spowodowało paraliż organu, który i tak – do chwili orzekania – przekazał Sądowi ponad dwa tysiące jego skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w doktrynie przyjmuje się, iż nadużycie praw procesowych stanowi samoistną instytucję prawa procesowego (por. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, (w:) H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi - nie może zasługiwać na ochronę (por. Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym; Prokuratura i prawo, nr 11/2007). Przedstawione powyżej stanowisko znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało żadnego uszczerbku. W ocenie Sądu pierwszej instancji w powyższy sposób należy ocenić działania P.S., który inicjuje szereg postępowań administracyjnych i sądowych w celu innym, niż ochrona jego praw. Skarżący złożył ponad tysiąc wniosków o wymierzenie organowi grzywny, ponad dwa tysiące skarg do sądu i pomimo ocen prawnych wyrażanych we wcześniejszych postanowieniach, wydanych w sprawach z tych wniosków, zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący ponawia swoje bezzasadne wnioski i zarzuty (stosując metodę "kopiuj-wklej"). Przy czym nie przyjmuje do wiadomości wyrażanych przez sądy administracyjne ocen takiego działania. W tych okolicznościach uznać należy, że takie działanie skarżącego sparaliżowało na tyle prace organu, iż nie był on w stanie przekazać skargi do Sądu, wraz z aktami sprawy. Przy czym przyczyną zaniechania organu jest przede wszystkim zawinione działanie skarżącego, składającego niezliczoną liczbę wniosków i ignorującego ocenę jego postawy, wyrażoną w licznych orzeczeniach sądów. Jego działanie nie zasługuje zatem na ochronę, która mogłaby zostać udzielona przez Sąd. Ponadto za oddaleniem wniosku przemawia także fakt, iż przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. przyczyny niewypełnienia obowiązków oraz czas, jaki upłynął od wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie z zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wymierzenie organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o braku jakichkolwiek przesłanek, które przemawiałyby za uwzględnieniem wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w niniejszej sprawie. W art. 55 P.p.s.a. przewidziano gwarancje procesowe nadania biegu sprawie, poprzez możliwość zastosowania wobec organu środków dyscyplinujących do przesłania do Sądu skargi, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Należy jednak podkreślić, że wymierzenie grzywny jest elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji, gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny (i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Użyty w art. 55 § 1 P.p.s.a. zwrot "może orzec" wskazuje, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest pozostawione uznaniu sądu (por. postanowienia NSA: z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OZ 841/11 oraz z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 207/11). Ponadto wskazać należy, iż sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09). Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej. W konsekwencji przyjąć należy, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez niego obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., dopuszczalne są wyjątki. Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Niedotrzymanie terminu przekazania przez organ akt sprawy sądowi administracyjnemu można bowiem uznać za usprawiedliwione w przypadku, kiedy jest ono następstwem działań strony skarżącej, nakierowanym na dezorganizację prawidłowego funkcjonowania organu. Taki charakter w zdecydowanej większości mają działania P.S.. Kieruje on bowiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ogromną liczbę podań, których przedmiotem w zdecydowanej większości przypadków nie jest żądanie rozpoznania jego sprawy, lecz mnożenie bytów, które tylko pozornie mają charakter sprawy administracyjnej. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podanie, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o jego sprostowanie lub uzupełnienie. Wydanie kolejnego postanowienia przez organ skutkuje wystąpieniem skarżącego z następnym wnioskiem o jego uzupełnienie, sprostowanie lub wyjaśnienie wątpliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Zakaz nadużycia prawa wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.), Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 204-205). W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Każde prawo podmiotowe powinno być bowiem wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił żądanie P.S. o wymierzenie organowi grzywny jako nadużycie tego uprawnienia. Ilość i charakter spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej jednoznacznie dowodzi, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz inicjowanie postępowań sądowych, które stanowią cel sam w sobie. Trafnie wyważono zatem indywidualne prawo skarżącego do sądu i prawo do sądu ujmowane generalnie, którego elementem jest także prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Należy ponadto podkreślić, że rozpoznawana sprawa nie jest pierwszą taką sprawą. Pomimo tożsamych ocen prawnych wyrażanych we wcześniejszych postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podzielanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, skarżący ponawia swoje bezzasadne wnioski i zarzuty zażaleniowe, nie przyjmując do wiadomości wyrażanych przez sądy administracyjne ocen takiego działania. Ma on oczywiście do tego formalne uprawnienie wynikające z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże działanie takie stanowi nadużycie prawa procesowego i nie powinno korzystać z ochrony prawnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.